Tema 5. Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. El Gobierno

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (AGE) y de su sector público institucional (art. 1).

Art. 3.1 (principios generales): las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (eco del art. 103.1 CE).

Principios de actuación y relaciones (art. 3.1, letras a-k): a) servicio efectivo a los ciudadanos; b) simplicidad, claridad y proximidad; c) participación, objetividad y transparencia; d) racionalización y agilidad de los procedimientos; e) buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; f) responsabilidad por la gestión pública; g) planificación y dirección por objetivos y evaluación de resultados; h) eficacia en el cumplimiento de objetivos; i) economía, suficiencia y adecuación de medios a fines; j) eficiencia en la asignación y utilización de recursos; k) cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones.

Relaciones electrónicas (art. 3.2): las Administraciones se relacionan entre sí por medios electrónicos que aseguren interoperabilidad y seguridad. Cada Administración actúa con personalidad jurídica única (art. 3.4).

Intervención en la actividad de los ciudadanos (art. 4): si se limitan derechos o se exigen requisitos, proporcionalidad, medida menos restrictiva, motivación y ausencia de trato discriminatorio.

Órganos administrativos (art. 5): unidades con funciones con efectos jurídicos frente a terceros o de actuación preceptiva. Para crearlos: forma de integración y dependencia jerárquica, funciones y competencias, y créditos. Prohibida la duplicación sin suprimir o restringir la competencia del existente. Se dirigen mediante instrucciones y órdenes de servicio (art. 6).

Principios propios de la AGE (art. 54.1): los del art. 3 más la descentralización funcional y la desconcentración funcional y territorial, y la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los nombramientos de órganos superiores y directivos (art. 55 bis: cada sexo entre el 40 % y el 60 % en cada departamento).

Principios de estructura (art. 55.1): división funcional en Departamentos ministeriales y gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las CCAA.

Comprende (art. 55.2): la Organización Central (Ministerios y servicios comunes), la Organización Territorial y la AGE en el exterior.

Organización central (art. 55.3): órganos superiores: 1.º Ministros; 2.º Secretarios de Estado. Órganos directivos: 1.º Subsecretarios y Secretarios generales; 2.º Secretarios generales técnicos y Directores generales; 3.º Subdirectores generales.

Organización territorial (art. 55.4): órganos directivos son los Delegados del Gobierno en las CCAA (rango de Subsecretario) y los Subdelegados del Gobierno en las provincias (nivel de Subdirector general). Exterior (art. 55.5): embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

Altos cargos (art. 55.6): todos los órganos superiores y directivos, excepto los Subdirectores generales y asimilados.

Reparto de papeles (art. 55.9): los superiores establecen los planes de actuación; los directivos los desarrollan y ejecutan. Los titulares se nombran por competencia profesional y experiencia y responden de forma profesional, personal y directa (art. 55.11).

Unidades administrativas (art. 56): son los elementos organizativos básicos; agrupan puestos vinculados funcionalmente y por una jefatura común; se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo.

La AGE se organiza en Presidencia del Gobierno y Ministerios (art. 57.1). El número, denominación y competencias de los Ministerios y Secretarías de Estado se fijan por Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 57.3).

Estructura interna (art. 58): pueden existir Secretarías de Estado y Secretarías Generales; en todo caso hay una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica (servicios comunes). Las Direcciones Generales gestionan áreas funcionalmente homogéneas y se organizan en Subdirecciones Generales.

Creación de órganos (art. 59): Subsecretarías, Secretarías Generales, SGT, Direcciones y Subdirecciones Generales → Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Órganos inferiores a Subdirección General → orden del Ministro respectivo, previa autorización del de Hacienda y AAPP. Unidades no orgánicas → relaciones de puestos de trabajo.

Jerarquía (art. 60): el Ministro es jefe superior del Departamento y superior directo de Secretarios de Estado y Subsecretarios; los directivos se ordenan: Subsecretario → Director general → Subdirector general. Los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario; los Secretarios generales técnicos, categoría de Director general.

Ministros (art. 61): dirigen los sectores de actividad de su Ministerio. Entre sus funciones: potestad reglamentaria en su materia; fijar objetivos y planes; proponer la organización interna; nombrar y separar a los órganos directivos cuando no corresponda al Consejo de Ministros; relaciones con las CCAA y convocar Conferencias sectoriales; dirigir, dar instrucciones y delegar en los órganos superiores y directivos; revisión de oficio y conflictos de atribuciones; contratos y convenios; resolver recursos y declarar la lesividad; premios y recompensas; subvenciones; Planes de Empleo; y la sanción de separación del servicio por faltas muy graves.

Secretarios de Estado (art. 62): directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica; pueden ostentar por delegación expresa la representación del Ministro, incluso internacional. Dirigen y coordinan las Secretarías y Direcciones Generales bajo su dependencia y responden ante el Ministro. Entre sus funciones: nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de Estado, relaciones con los órganos autonómicos competentes por razón de materia y resolver los recursos contra resoluciones de los órganos directivos dependientes cuyos actos no agoten la vía administrativa.

En la Ley 50/1997 (art. 7), los Secretarios de Estado aparecen como órganos superiores de la AGE y órganos de colaboración y apoyo del Gobierno; actúan bajo la dirección del titular del Departamento o, si están adscritos a Presidencia, del Presidente.

Subsecretarios (art. 63): ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes y, entre otras funciones: apoyo a la planificación, asistir al Ministro en el control de eficacia, programas de inspección de servicios, medidas de organización, jefatura superior de todo el personal del Departamento, asesoramiento jurídico al Ministro, dirección de la SGT, nombrar y cesar a Subdirectores de la Subsecretaría, personal de libre designación y personal eventual, convocar y resolver pruebas selectivas y concursos, y la potestad disciplinaria por faltas graves o muy graves, salvo la separación del servicio.

Nombramiento del Subsecretario: Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 (Estado, CCAA o Entidades locales) o personas que perdieron esa condición por jubilación.

Secretarios generales (art. 64): su norma de estructura debe fijar sus competencias sobre un sector de actividad; categoría de Subsecretario; nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro o del Presidente del Gobierno, entre personas con cualificación y experiencia en gestión pública o privada (no se exige ser funcionario).

Secretarios generales técnicos (art. 65): bajo la inmediata dependencia del Subsecretario; competencias sobre servicios comunes y, en todo caso, producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones; categoría de Director general; nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1.

Directores generales (art. 66): titulares de los órganos directivos que gestionan una o varias áreas funcionalmente homogéneas. Proponen y dirigen los proyectos de su Dirección, ejercen sus competencias y las desconcentradas o delegadas, e impulsan y supervisan la gestión ordinaria.

Nombramiento: Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro o del Presidente del Gobierno, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 o jubilados de esa condición, salvo que el Real Decreto de estructura permita otra cosa por las características de las funciones, motivándolo en memoria razonada.

Subdirectores generales (art. 67): responsables inmediatos de la ejecución de los proyectos, objetivos o actividades asignados y de la gestión ordinaria de la Subdirección, bajo la supervisión del Director general. Nombrados respetando igualdad, mérito y capacidad y cesados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan, entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1. No son altos cargos.

Servicios comunes (art. 68): asesoramiento, apoyo técnico y, en su caso, gestión directa en planificación, presupuestación, cooperación internacional, organización y recursos humanos, sistemas de información, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, medios materiales, inspección de servicios, estadística y publicaciones. Su gestión compartida puede preverse por Real Decreto, coordinada por el Ministerio de Hacienda y AAPP o por la Subsecretaría de cada Ministerio.

Constitución: el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97 CE). Se compone del Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, los Ministros y los demás miembros que establezca la ley (art. 98.1 CE).

Ley 50/1997 (art. 1): el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Sus miembros se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.

Investidura (art. 99 CE): el Rey, previa consulta con los representantes de los grupos políticos y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato; confianza por mayoría absoluta; si no, nueva votación 48 horas después por mayoría simple; si en dos meses desde la primera votación nadie la obtiene, el Rey disuelve ambas Cámaras con el refrendo del Presidente del Congreso.

Nombramiento de los demás miembros: por el Rey, a propuesta del Presidente (art. 100 CE). Responsabilidad criminal: ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo; por traición o delitos contra la seguridad del Estado, solo a iniciativa de la cuarta parte del Congreso y con aprobación de su mayoría absoluta; sin prerrogativa de gracia (art. 102 CE).

Incompatibilidades (art. 98.3 CE y 14 Ley 50/1997): no pueden ejercer otras funciones representativas que las del mandato parlamentario, ni otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.

Presidente (art. 2 Ley 50/1997): dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros. Le corresponde, entre otras: representar al Gobierno; establecer el programa político; proponer al Rey la disolución de las Cámaras y plantear la cuestión de confianza (ambas previa deliberación del Consejo de Ministros); proponer el referéndum consultivo (previa autorización del Congreso); dirigir la política de defensa; convocar, presidir y fijar el orden del día del Consejo de Ministros; refrendar actos del Rey; interponer el recurso de inconstitucionalidad; crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Ministerios y las Secretarías de Estado; proponer el nombramiento y separación de Vicepresidentes y Ministros; resolver los conflictos de atribuciones entre Ministerios; e impartir instrucciones a los demás miembros.

Vicepresidentes (art. 3): ejercen las funciones que les encomiende el Presidente; si asumen un Departamento, son también Ministros.

Ministros (art. 4): desarrollan la acción del Gobierno en su Departamento según los acuerdos del Consejo de Ministros o las directrices del Presidente; potestad reglamentaria en su materia; refrendo de actos del Rey en su materia. Pueden existir Ministros sin cartera, con funciones gubernamentales determinadas por Real Decreto.

Consejo de Ministros (art. 5): órgano colegiado del Gobierno. Aprueba los proyectos de ley y el proyecto de Presupuestos; los Reales Decretos-leyes y Reales Decretos Legislativos; acuerda la negociación y firma de tratados; declara los estados de alarma y excepción y propone al Congreso el de sitio; dispone Deuda Pública si lo autoriza una ley; aprueba reglamentos de desarrollo de las leyes previo dictamen del Consejo de Estado; crea, modifica y suprime órganos directivos; y adopta programas y directrices vinculantes para la AGE.

Pueden asistir los Secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos convocados. Sus deliberaciones son secretas. Lo convoca y preside el Presidente, actúa como Secretario el Ministro de la Presidencia, sus reuniones pueden ser decisorias o deliberantes y el acta recoge solo tiempo y lugar, asistentes, acuerdos e informes (art. 18).

Comisiones Delegadas (art. 6): se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente. El Real Decreto fija presidente, miembros (miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado), funciones, secretaría y régimen interno. Examinan cuestiones generales que afectan a varios Ministerios, preparan propuestas conjuntas y resuelven asuntos interministeriales que no requieran ir al Consejo. Deliberaciones secretas.

Secretarios de Estado (art. 7 Ley 50/1997): ver apartado anterior.

Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8): la integran los Secretarios de Estado y los Subsecretarios; asiste el Abogado General del Estado. La preside un Vicepresidente o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia; la secretaría la ejerce el Subsecretario de la Presidencia (suplente: Director del Secretariado del Gobierno). Deliberaciones reservadas; nunca decide por delegación del Gobierno. Examina todos los asuntos del Consejo de Ministros, excepto nombramientos, ceses, ascensos a oficiales generales y asuntos urgentes. Puede reunirse a distancia si los miembros están en territorio español.

Secretariado del Gobierno (art. 9): órgano de apoyo del Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas y Comisión General: asiste al Ministro-Secretario, remite convocatorias, archiva actas, vela por la buena regulación y por la correcta publicación en el BOE. Se integra en el Ministerio de la Presidencia.

Gabinetes (art. 10): órganos de apoyo político y técnico del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado; tareas de confianza y asesoramiento especial, sin poder adoptar actos que correspondan a los órganos de la AGE. Retribuciones fijadas por el Consejo de Ministros.

Requisitos (art. 11): español, mayor de edad, con sufragio activo y pasivo, no inhabilitado para empleo o cargo público por sentencia judicial firme, e idoneidad de la Ley 3/2015. No hace falta ser parlamentario.

Nombramiento y cese (art. 12): el Presidente, según la Constitución; Vicepresidentes y Ministros, por el Rey a propuesta del Presidente. Paridad: cada sexo al menos el 40 % del conjunto de Vicepresidencias y Ministerios. La separación de los Ministros sin cartera y de los Vicepresidentes (salvo sustitución simultánea) extingue el órgano.

Suplencia (art. 13): del Presidente → Vicepresidentes por orden de prelación y, en su defecto, Ministros por orden de precedencia de los Departamentos; de los Ministros → por Real Decreto del Presidente, siempre en otro miembro del Gobierno. La interrupción transitoria de asistencia a una reunión no es ausencia.

Secretarios de Estado (art. 15): nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente o del Ministro del Departamento; suplencia según el Real Decreto de estructura; los de Presidencia, por quien designe el Presidente. Régimen de incompatibilidades de altos cargos.

Directores de Gabinete (art. 16): los del Presidente, Vicepresidentes y Ministros, por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros; los de Secretarios de Estado, por Orden Ministerial previo conocimiento del Consejo de Ministros. Cesan automáticamente con su titular (en Gobierno en funciones, siguen hasta la formación del nuevo). Los funcionarios que se incorporan pasan a servicios especiales, salvo que opten por seguir en activo.

Normas aplicables (art. 17): la Ley 50/1997, los Reales Decretos del Presidente sobre composición y organización del Gobierno y las disposiciones internas del Presidente o del Consejo de Ministros.

Delegación (art. 20): el Presidente puede delegar en Vicepresidentes y Ministros; los Ministros, en Secretarios de Estado, Subsecretarios, Delegados del Gobierno y demás órganos directivos del Ministerio. Las funciones administrativas del Consejo de Ministros pueden delegarse en las Comisiones Delegadas a propuesta del Presidente.

Indelegables: las atribuidas directamente por la Constitución; el nombramiento y separación de altos cargos atribuidos al Consejo de Ministros; las de los órganos colegiados del Gobierno (salvo lo anterior); y las que una ley declare indelegables.

Avocación: el Consejo de Ministros puede avocar, a propuesta del Presidente y por acuerdo motivado, asuntos de las Comisiones Delegadas; contra el acuerdo no cabe recurso (se impugna con la decisión final).

Cese (art. 101 CE y art. 21.1 Ley 50/1997): tras elecciones generales, por pérdida de la confianza parlamentaria (moción de censura o cuestión de confianza) o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 21.2), facilita la formación del nuevo y el traspaso de poderes, y limita su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, salvo urgencia debidamente acreditada o interés general expresamente acreditado (art. 21.3).

El Presidente en funciones no puede (art. 21.4): a) proponer al Rey la disolución de las Cámaras o de las Cortes; b) plantear la cuestión de confianza; c) proponer un referéndum consultivo.

El Gobierno en funciones no puede (art. 21.5): a) aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; b) presentar proyectos de ley al Congreso o al Senado.

Delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes: quedan en suspenso todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones por elecciones generales (art. 21.6). Los Directores de Gabinete continúan hasta la formación del nuevo Gobierno (art. 16.3).