Tema 4. La Unión Europea y la cooperación policial internacional

Origen: tras la Segunda Guerra Mundial, la Declaración Schuman (9 de mayo de 1950, hoy Día de Europa) propone poner en común el carbón y el acero. El 18 de abril de 1951 seis países (Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo) firman el tratado de la CECA.

Tratados de Roma (25 de marzo de 1957): crean la CEE y el Euratom, que nacen el 1 de enero de 1958. El Tratado de fusión (Bruselas, 8 de abril de 1965, en vigor el 1 de julio de 1967) unifica Comisión y Consejo. La Unión Aduanera empieza el 1 de julio de 1968.

Ampliaciones: 1973 Dinamarca, Irlanda y Reino Unido (9); 1981 Grecia (10); 1 de enero de 1986 España y Portugal (12); 1995 Austria, Finlandia y Suecia (15); 1 de mayo de 2004 diez países (Chipre, Malta y ocho de Europa Central y Oriental); 2007 Bulgaria y Rumanía (27); 1 de julio de 2013 Croacia (28). El Reino Unido sale el 31 de enero de 2020: hoy son 27.

Reformas de los Tratados: Acta Única Europea (febrero de 1986, en vigor el 1 de julio de 1987, mercado único); Maastricht (7 de febrero de 1992, en vigor el 1 de noviembre de 1993, crea la Unión Europea); Ámsterdam (2 de octubre de 1997, en vigor el 1 de mayo de 1999); Niza (26 de febrero de 2001, en vigor el 1 de febrero de 2003); Lisboa (13 de diciembre de 2007, en vigor el 1 de diciembre de 2009).

Otros hitos: primeras elecciones directas al Parlamento Europeo en 1979; Schengen se aplica desde el 26 de marzo de 1995 en siete países (entre ellos España); euro en 1999 (billetes y monedas desde el 1 de enero de 2002); Premio Nobel de la Paz en 2012.

No confundir con el Consejo de Europa (5 de mayo de 1949), organización distinta de la UE en cuyo seno se adopta el CEDH y funciona el TEDH.

La Unión se fundamenta en el TUE y el TFUE, que tienen el mismo valor jurídico; sustituye y sucede a la Comunidad Europea (art. 1 TUE) y tiene personalidad jurídica (art. 47).

Valores (art. 2): dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y derechos humanos. Objetivos (art. 3): paz, espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, mercado interior, unión económica y monetaria (euro).

Competencias (arts. 4-5): toda competencia no atribuida corresponde a los Estados; la seguridad nacional es responsabilidad exclusiva de cada Estado. Delimitación: atribución; ejercicio: subsidiariedad y proporcionalidad.

Derechos fundamentales (art. 6): la Carta tiene el mismo valor que los Tratados; la Unión se adherirá al CEDH. Mecanismo del art. 7: riesgo claro de violación grave de valores (Consejo, 4/5) y posible suspensión de derechos de voto.

Ciudadanía (art. 9): se añade a la nacional sin sustituirla. Democracia participativa: iniciativa ciudadana de un millón de ciudadanos (art. 11.4). Parlamentos nacionales: subsidiariedad y control de Europol y evaluación de Eurojust (art. 12).

Adhesión (art. 49): el Consejo decide por unanimidad, previa aprobación del PE por mayoría de sus miembros. Retirada (art. 50): acuerdo o, en su defecto, dos años desde la notificación. Cooperación reforzada (art. 20): al menos nueve Estados.

El Derecho originario son los Tratados; el Derecho derivado son los actos que adoptan las instituciones para ejercer sus competencias: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

Reglamento: alcance general, obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado. Directiva: obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado, dejando elegir forma y medios (exige transposición). Decisión: obligatoria en todos sus elementos; si designa destinatarios, solo para estos. Recomendaciones y dictámenes: no vinculantes.

Actos legislativos (art. 289): los adoptados por procedimiento legislativo (ordinario o especial). Actos delegados (art. 290): la Comisión completa o modifica elementos no esenciales; llevan «delegado/a». Actos de ejecución (art. 291): normalmente de la Comisión; llevan «de ejecución».

Publicación y vigor (art. 297): los actos legislativos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que fijen o, a falta de ella, a los veinte días. Las directivas no dirigidas a todos los Estados y las decisiones con destinatario se notifican y surten efecto con la notificación.

Iniciativa: la Comisión (art. 17.2 TUE) presenta la propuesta al Parlamento y al Consejo. Adopción conjunta por Parlamento Europeo y Consejo (art. 289).

Primera lectura: el PE fija su posición; si el Consejo la aprueba, el acto se adopta; si no, el Consejo adopta su propia posición y la transmite.

Segunda lectura: el PE tiene 3 meses. Si aprueba o no se pronuncia, se adopta con la posición del Consejo; si la rechaza por mayoría de sus miembros, decae; si la enmienda por esa mayoría, el Consejo tiene 3 meses: si aprueba todas las enmiendas (unanimidad para las que tengan dictamen negativo de la Comisión) se adopta; si no, se convoca el Comité de Conciliación en 6 semanas.

Conciliación y tercera lectura: Comité paritario (miembros del Consejo y un número igual de eurodiputados) con 6 semanas para un texto conjunto; después PE (mayoría de votos emitidos) y Consejo (mayoría cualificada) tienen 6 semanas para adoptarlo. Los plazos de 3 meses y 6 semanas pueden ampliarse 1 mes y 2 semanas.

Firma: los actos del procedimiento ordinario los firman los Presidentes del Parlamento y del Consejo.

Las siete instituciones (art. 13 TUE): Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia de la UE, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones son órganos consultivos (no instituciones).

Parlamento Europeo: ejerce con el Consejo la función legislativa y presupuestaria, control político y funciones consultivas, y elige al Presidente de la Comisión (art. 14). Como máximo 750 diputados más el Presidente, mínimo 6 y máximo 96 por Estado; elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto por 5 años.

Funcionamiento (arts. 223-234 TFUE): puede pedir propuestas a la Comisión por mayoría de sus miembros; comisiones temporales de investigación a petición de un cuarto de sus miembros; derecho de petición de ciudadanos y residentes; elige al Defensor del Pueblo Europeo (por legislatura, renovable; solo el Tribunal de Justicia lo destituye; las instituciones tienen 3 meses para responderle).

Se reúne sin convocatoria el segundo martes de marzo; decide por mayoría de votos emitidos salvo excepción. Moción de censura contra la Comisión: no antes de 3 días y en votación pública; aprobación por 2/3 de los votos emitidos que sean mayoría de sus miembros; la Comisión dimite colectivamente.

Consejo Europeo: da los impulsos y define orientaciones y prioridades políticas generales; no legisla. Lo forman los Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente y el Presidente de la Comisión (participa el Alto Representante). Se reúne dos veces por semestre y decide por consenso salvo otra previsión.

Su Presidente es elegido por mayoría cualificada para dos años y medio, renovable una vez; no puede ejercer mandato nacional. Preside, prepara los trabajos e informa al PE tras cada reunión.

Consejo (de la Unión Europea): legisla y aprueba el presupuesto con el PE; define políticas y coordina. Lo integra un representante de rango ministerial por Estado. Regla: mayoría cualificada = 55 % de los miembros (al menos 15) que represente el 65 % de la población; minoría de bloqueo de al menos 4; si no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, 72 % y 65 %.

Se reúne en formaciones: Asuntos Generales (coherencia y preparación del Consejo Europeo) y Asuntos Exteriores (presidida por el Alto Representante); las demás, presidencia por rotación igual. Sesiones públicas cuando delibera y vota actos legislativos. Prepara sus trabajos el COREPER. Las abstenciones no impiden la unanimidad.

La Comisión promueve el interés general, vela por la aplicación de los Tratados (bajo control del TJUE), ejecuta el presupuesto, gestiona programas y ostenta la representación exterior salvo en PESC. Tiene la iniciativa legislativa (art. 17.2 TUE).

Mandato de 5 años; miembros independientes, que no aceptan instrucciones de ningún gobierno. El Tratado prevé una composición equivalente a dos tercios del número de Estados desde 2014, salvo que el Consejo Europeo decida por unanimidad otra cifra.

Nombramiento: el Consejo Europeo propone (mayoría cualificada) un candidato que el PE elige por mayoría de sus miembros; el Consejo adopta la lista de comisarios con el Presidente electo; todo el colegio se somete a la aprobación del PE y lo nombra el Consejo Europeo.

Responsabilidad colegiada ante el PE. Un comisario dimite si lo pide el Presidente; puede ser cesado por el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo o de la Comisión. Acuerdos por mayoría de sus miembros.

Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con aprobación del Presidente de la Comisión; dirige la PESC, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es Vicepresidente de la Comisión.

Comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados; garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Sede: Luxemburgo.

Tribunal de Justicia: un juez por Estado, asistido por ocho abogados generales (ampliables por el Consejo por unanimidad). Nombrados de común acuerdo por los Gobiernos por 6 años, renovables, con renovación parcial cada 3 años y previo informe de un comité de 7 personalidades. Presidente elegido por los jueces por 3 años renovables.

Formaciones (Estatuto): Salas de 3 y 5 jueces, Gran Sala de 15 (quórum 11; cuando la pide un Estado o institución parte) y Pleno (quórum 17) en casos tasados o de importancia excepcional. Delibera siempre en número impar.

Recursos: incumplimiento (Comisión con dictamen motivado, o Estado contra Estado previa intervención de la Comisión en 3 meses), con posibles multas coercitivas o sumas a tanto alzado; anulación (incompetencia, vicios de forma, violación de los Tratados, desviación de poder) en 2 meses; omisión (requerimiento + 2 meses + 2 meses); responsabilidad extracontractual.

Cuestión prejudicial (art. 267): facultativa para cualquier juez nacional, obligatoria para los de última instancia; si afecta a una persona privada de libertad, el TJUE resuelve con la mayor brevedad. El Tribunal General conoce en primera instancia de muchos recursos, con casación ante el TJ limitada a cuestiones de Derecho. El TJUE, en principio, no controla la PESC.

Banco Central Europeo: con los bancos centrales nacionales forma el SEBC; con los de la zona euro, el Eurosistema; objetivo principal, la estabilidad de precios; autoriza en exclusiva la emisión del euro. Comité Ejecutivo (presidente, vicepresidente y cuatro miembros) con mandato de 8 años no renovable.

Tribunal de Cuentas: fiscaliza las cuentas de la Unión; un nacional por Estado, mandato de 6 años renovable.

Comité Económico y Social (organizaciones de empresarios, trabajadores y sociedad civil) y Comité de las Regiones (entes regionales y locales): consultivos, máximo 350 miembros cada uno.

Sedes (art. 341 TFUE y Protocolo n.º 6): Parlamento en Estrasburgo (comisiones y plenos adicionales en Bruselas; Secretaría General en Luxemburgo); Consejo en Bruselas (abril, junio y octubre en Luxemburgo); Comisión en Bruselas; TJUE, Tribunal de Cuentas y BEI en Luxemburgo; BCE en Frankfurt; CES y Comité de las Regiones en Bruselas; Europol en La Haya.

La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia (art. 67 TFUE): ausencia de controles en fronteras interiores, política común de asilo, inmigración y fronteras exteriores, y alto nivel de seguridad mediante coordinación policial y judicial y reconocimiento mutuo. El Consejo Europeo fija sus orientaciones estratégicas (art. 68).

Cooperación judicial penal (art. 82): reconocimiento mutuo y normas mínimas por directivas (prueba, derechos procesales, derechos de las víctimas). Eurodelitos (art. 83): terrorismo, trata y explotación sexual de mujeres y niños, drogas, armas, blanqueo, corrupción, falsificación de medios de pago, delincuencia informática y delincuencia organizada. Prevención (art. 84): sin armonización.

Eurojust (art. 85): coordinación de las autoridades que investigan y persiguen la delincuencia grave transnacional. Fiscalía Europea (art. 86): creada a partir de Eurojust para las infracciones contra los intereses financieros de la Unión; ejerce la acción penal ante los tribunales nacionales.

La cooperación policial alcanza a policías, aduanas y otros servicios coercitivos especializados (art. 87.1). Por procedimiento legislativo ordinario: intercambio de información, formación e intercambio de personal, técnicas comunes de investigación.

La cooperación operativa la regula el Consejo por procedimiento legislativo especial y unanimidad, previa consulta al PE; si falla, nueve Estados pueden acudir al Consejo Europeo o a una cooperación reforzada (salvo desarrollos del acervo Schengen).

Europol (art. 88): apoya a las autoridades policiales frente a la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados, el terrorismo y la que lesione un interés común. Las medidas coercitivas corresponden exclusivamente a las autoridades nacionales. Control del PE con los Parlamentos nacionales.

Actuación en territorio de otro Estado (art. 89): condiciones y límites fijados por el Consejo por unanimidad, previa consulta al PE.

Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial, con personalidad jurídica y sede en La Haya. Objetivo: apoyar a las autoridades competentes frente a la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados, el terrorismo y las formas de delincuencia del anexo I (terrorismo, delincuencia organizada, estupefacientes, blanqueo, trata, vehículos robados, racismo y xenofobia, etc.) y sus delitos conexos.

Funciones: recoger, analizar e intercambiar información e inteligencia; coordinar y apoyar investigaciones; participar y proponer equipos conjuntos de investigación; análisis y evaluaciones de amenazas; oficina central contra la falsificación del euro; Centro Europeo de Lucha contra la Ciberdelincuencia. No aplica medidas coercitivas.

Relación con los Estados: cada Estado crea una unidad nacional, único órgano de enlace con Europol (salvo contactos directos autorizados), y designa al menos un funcionario de enlace. Si un Estado no accede a una solicitud de abrir investigación, motiva preferiblemente en un mes.

Organización: Consejo de Administración (un representante por Estado + uno de la Comisión, todos con voto, mandato de 4 años prorrogable, al menos 2 reuniones al año) y director ejecutivo (nombrado por el Consejo sobre lista del Consejo de Administración; 4 años, prorrogable una vez hasta 4 más). Control político: Grupo de Control Parlamentario Conjunto (PE + parlamentos nacionales).

El Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen regula la cooperación policial (arts. 39-47). Asistencia entre policías para prevenir e investigar delitos, siempre que no exija medidas coactivas ni esté reservada a los jueces; vía de los órganos centrales de cooperación internacional o, si urge, directa.

Vigilancia transfronteriza (art. 40): continuar en otro Estado la vigilancia de un sospechoso de delito extraditable con autorización previa; por urgencia, sin ella, solo para delitos graves tasados, comunicando el cruce de inmediato; cesa a las 5 horas si no hay autorización. Los agentes respetan el Derecho local, llevan su documento, pueden portar el arma (solo para legítima defensa), no entran en domicilios y no interrogan ni detienen.

Persecución transfronteriza (art. 41): de personas en flagrante delito o evadidas, sin autorización previa por urgencia; avisando a más tardar al cruzar; solo por fronteras terrestres; agentes identificables; retención si no llegan los agentes locales; un extranjero detenido queda libre en 6 horas (sin contar de 0 a 9 h) salvo solicitud de arresto a efectos de extradición.

Régimen común: los agentes se asimilan a los locales en cuanto a infracciones sufridas o cometidas (art. 42); responsabilidad por daños del Estado de origen (art. 43); enlaces de comunicación, fichas de hospedaje (art. 45), intercambio espontáneo de información (art. 46) y funcionarios de enlace sin facultades ejecutivas autónomas (art. 47).

Organización Internacional de Policía Criminal, con sede en Francia (Secretaría General en Lyon desde 1989) y 196 países miembros. Nace en Viena en 1923 como Comisión Internacional de Policía Criminal; el Estatuto actual es de 1956 (Viena).

Fines: la más amplia asistencia recíproca entre autoridades de policía criminal, respetando la Declaración Universal de Derechos Humanos, y la prevención y represión de las infracciones de derecho común. Le está prohibida toda actividad de carácter político, militar, religioso o racial.

Estructura: Asamblea General (órgano supremo, reunión ordinaria anual, un voto por país, decisiones por mayoría simple salvo los 2/3 exigidos), Comité Ejecutivo (Presidente, 3 Vicepresidentes y 9 Vocales: 13), Secretaría General, Oficinas Centrales Nacionales, Asesores y Comisión de Control de los Ficheros.

Cargos: Presidente 4 años; Vicepresidentes y Vocales 3 años, no inmediatamente reelegibles; Secretario General 5 años, reelegible una vez, con límite de 65 años. Admisión de miembros por 2/3 de la Asamblea. Textos auténticos: español, francés e inglés.

Las Oficinas Centrales Nacionales enlazan con los servicios del propio país, con las OCN de otros países y con la Secretaría General.

Los Fiscales europeos delegados son competentes en todo el territorio nacional para investigar y acusar por delitos contra los intereses financieros de la Unión: Hacienda de la Unión (IVA solo si afecta a dos o más Estados y ≥ 10 millones), fraude de subvenciones europeas, blanqueo, cohecho y malversación conexos, contrabando y organización criminal dedicada a ellos.

Tienen sede en Madrid, a tiempo completo y en exclusiva. Pueden dar órdenes a la Policía Judicial, pero no instrucciones al Ministerio Fiscal; sus comunicaciones con este van por la Fiscalía General del Estado.

Órgano judicial: Audiencia Nacional (o TS/TSJ si hay aforamiento), con un Juez de garantías que autoriza diligencias restrictivas de derechos fundamentales, medidas cautelares, secreto, apertura de juicio o sobreseimiento. La entrada en domicilio exige su autorización (salvo consentimiento o flagrancia).

Plazos policiales: la Policía Judicial que adopte medidas urgentes informa en 24 horas al Fiscal europeo delegado; el detenido a su requerimiento se pone a su disposición en 24 horas. Discrepancias de competencia con la Fiscalía nacional: decide el Fiscal General del Estado; con un juzgado: Sala de lo Penal del TS.

El TEDH no es una institución de la UE: lo crea el CEDH (Consejo de Europa) y tiene su sede en Estrasburgo. Controla que los Estados parte respeten el Convenio; conoce de demandas individuales (personas físicas, ONG o grupos) y de asuntos entre Estados.

Datos clave: un juez por Estado parte; 9 años no reelegibles; formaciones de 1, 3, 7 y 17 jueces; demanda en 4 meses tras agotar los recursos internos; ejecución de sentencias vigilada por el Comité de Ministros.

El TJUE (Luxemburgo) aplica el Derecho de la Unión: jueces de 6 años renovables, Salas de 3 y 5 y Gran Sala de 15; recursos directos y cuestión prejudicial. La Unión se adherirá al CEDH (art. 6.2 TUE).