Tema 11. Extranjería: infracciones, sanciones, expulsión y devolución

El Título III de la LO 4/2000 (arts. 50 a 66) regula las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador; el Título XIV del RD 1155/2024 desarrolla el procedimiento.

La potestad sancionadora se ajusta a la LO 4/2000, a sus normas de desarrollo y al procedimiento administrativo común (el Reglamento cita la Ley 39/2015). No hay sanción sin procedimiento instruido al efecto (art. 215.2 RD).

Responden administrativamente quienes sean autores o participen en las infracciones, sean o no extranjeros (empresarios, transportistas, titulares de viviendas...).

Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves (art. 51.2). No existen «menos graves».

Pueden ordenar la incoación: Delegados y Subdelegados del Gobierno, Jefes de Oficinas de Extranjería, Comisario General de Extranjería y Fronteras, Jefe Superior de Policía, Comisarios Provinciales y titulares de comisarías locales y puestos fronterizos (art. 218.2 RD).

Instructor y secretario: funcionarios del CNP; en las leves y en las graves del 53.1.e) y h) pueden ser otros funcionarios de las Oficinas de Extranjería (art. 219 RD).

Son leves (art. 52): a) omisión o retraso en comunicar cambios de nacionalidad, estado civil o domicilio; b) retraso de hasta 3 meses en pedir la renovación de autorizaciones caducadas; c) trabajar sin haber pedido autorización por cuenta propia teniendo residencia temporal; d) trabajar en ocupación, sector o ámbito geográfico no contemplado; e) contratar trabajadores cuya autorización no les habilita para esa ocupación o ámbito (una por trabajador); f) entidades de atención a menores no acompañados que no comuniquen su localización.

Las leves c), d) y e) son «laborales»: se inician por acta de la Inspección de Trabajo (art. 55.2). El resto de leves va por el procedimiento simplificado (art. 237 RD), que se resuelve en 2 meses.

Graves del art. 53.1: a) estancia irregular (sin prórroga, sin autorización o caducada más de 3 meses sin pedir renovación en plazo); b) trabajar sin autorización sin residencia válida; c) ocultación dolosa o falsedad grave en las comunicaciones o en los datos del padrón; d) incumplir medidas de presentación periódica o alejamiento; e) tercera leve con dos sanciones previas de la misma naturaleza en 1 año; f) actividades contrarias al orden público graves de la LOPSC; g) salidas por puestos no habilitados; h) no solicitar la TIE (art. 4.2).

Graves del art. 53.2 (las suelen cometer terceros): a) empresario que no da de alta en la Seguridad Social al trabajador cuya autorización pidió (exento si comunica razones sobrevenidas); b) matrimonio, relación afectiva simulada o constituirse en representante de un menor con lucro o para obtener residencia; c) promover la permanencia irregular de un extranjero invitado que sigue a su cargo; d) consentir el empadronamiento en vivienda que no es su domicilio real (una por persona).

Muy graves del art. 54.1: a) actividades contra la seguridad nacional o las relaciones exteriores, u orden público muy grave; b) favorecer con ánimo de lucro la inmigración clandestina o la permanencia; c) discriminación racial, étnica, nacional o religiosa (art. 23); d) contratar sin autorización de residencia y trabajo (una por trabajador); e) empadronamiento falso con lucro; f) simular relación laboral; g) tercera grave con dos sanciones previas en 1 año. En b), c), d) y f), solo si el hecho no es delito.

Muy graves del art. 54.2 (transportistas): a) incumplir las obligaciones de información del art. 66.1 y 2; b) transportar extranjeros sin comprobar pasaportes y visados; c) no hacerse cargo del extranjero inadmitido (incluidos gastos de mantenimiento y de regreso).

No es infracción transportar a quien solicita sin demora protección internacional y esta se admite a trámite (art. 54.3).

Multas (art. 55.1): leves hasta 500 €; graves 501 a 10.000 € (en 53.2.a el empresario además paga el viaje); muy graves 10.001 a 100.000 €. Excepciones: 54.2.b) 5.000-10.000 € por viajero o mínimo 750.000 € a tanto alzado; 54.2.a) con 66.1, 10.001-100.000 € por viaje.

Competencia: Subdelegado del Gobierno o Delegado en CCAA uniprovinciales; la CA con competencias en autorización inicial de trabajo en las infracciones laborales; el Secretario de Estado de Seguridad en el 54.1.a). Las laborales se inician por acta de la ITSS.

Graduación: proporcionalidad (culpabilidad, daño o riesgo y trascendencia) y, para la cuantía, la capacidad económica del infractor. El Reglamento añade las circunstancias personales y familiares (art. 221.3).

Accesorias: decomiso de vehículos y bienes en el 54.1.b) (salvo tercero no responsable; se adjudican al Estado); clausura del local de 6 meses a 5 años en el 54.1.d). Contratista y subcontratistas que conocían la situación responden solidariamente (55.7).

En las infracciones laborales las multas se gradúan (art. 254 RD): leves 50-100/101-250/251-500 €; graves 501-2.000/2.001-5.000/5.001-10.000 €; muy graves 10.001-20.000/20.001-50.000/50.001-100.000 €.

Las multas son ejecutivas al ganar firmeza en vía administrativa y se pagan en 15 días; después, apremio (art. 252 RD).

Infracciones (art. 56.1): muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses, desde el día de comisión. Se interrumpe por cualquier actuación administrativa conocida por el denunciado y se reanuda si el procedimiento se paraliza más de 1 mes sin culpa del expedientado (art. 224.2 RD).

Sanciones (art. 56.2): muy graves 5 años, graves 2 años, leves 1 año, desde el día siguiente a la firmeza. Si la sanción es la expulsión, la prescripción no empieza hasta que termina la prohibición de entrada (máx. 10 años).

Caducidad: el procedimiento debe resolverse y notificarse en 6 meses desde su inicio (simplificado: 2 meses); si no, caduca y se archiva. Prescripción y caducidad se aplican de oficio.

Devolución (art. 23.7 RD): prescribe a los 5 años la del 58.3.a) y a los 2 años la del 58.3.b).

Puede imponerse la expulsión en lugar de la multa (proporcionalidad) a extranjeros que cometan muy graves o graves del 53.1 a), b), c), d) y f), y es causa de expulsión la condena por delito doloso con pena superior a 1 año (salvo antecedentes cancelados). Nunca expulsión y multa a la vez.

La expulsión extingue cualquier autorización y archiva los procedimientos de residencia o trabajo. Si en el 53.1.a) o b) el extranjero tiene residencia de otro Estado miembro, primero se le advierte en el pasaporte para que vaya a ese Estado.

No pueden ser expulsados (salvo 54.1.a o reincidencia en 1 año): nacidos en España con 5 años de residencia legal; residentes de larga duración; ex españoles de origen; perceptores de incapacidad permanente por accidente laboral, desempleo contributivo o prestaciones de inserción. La protección alcanza al cónyuge con más de 2 años de residencia legal y a ascendientes e hijos a cargo.

No se ejecuta si vulnera la no devolución o afecta a embarazadas con riesgo. Si hay proceso penal por delito con pena inferior a 6 años, el juez autoriza la expulsión en 3 días; en los delitos de los arts. 312.1, 313.1 y 318 bis CP, la expulsión tras cumplir la pena.

La expulsión lleva prohibición de entrada de hasta 5 años; excepcionalmente hasta 10 si hay amenaza grave (con informe de la CGEF, art. 244.2 RD). Se extiende a los Estados con acuerdo (espacio Schengen).

No se impone prohibición si el extranjero sale durante la tramitación (supuestos 53.1.a y b) y se revoca si sale en el plazo de cumplimiento voluntario, siempre que lo comunique.

Devolución sin expediente (58.3): a) expulsados que contravienen la prohibición; b) quienes pretenden entrar ilegalmente (incluidos los interceptados en la frontera o sus inmediaciones). La acuerda el Subdelegado o Delegado del Gobierno. Si no se ejecuta en 72 horas, internamiento judicial.

No se devuelve si hay solicitud de protección internacional (hasta su inadmisión), a embarazadas o enfermos con riesgo, a víctimas de trata ni ante indicios de minoría de edad no acompañada (art. 23.6 RD).

La devolución del 58.3.a) reinicia el cómputo de la prohibición; la del 58.3.b) conlleva prohibición de hasta 3 años.

El extranjero irregular víctima, perjudicado o testigo de tráfico de personas, inmigración ilegal o explotación que denuncie o colabore puede quedar exento de responsabilidad y no será expulsado; podrá elegir retorno asistido o autorización por circunstancias excepcionales (art. 59).

Víctimas de trata (art. 59 bis): período de restablecimiento y reflexión de al menos 90 días; mientras tanto, no se incoa expediente por 53.1.a) y se suspenden expulsiones o devoluciones. Puede denegarse por orden público o invocación indebida.

Violencia de género o sexual (art. 31 bis): si al denunciar aflora la situación irregular, no se incoa (o se suspende) el expediente por 53.1.a).

A quien no cumple los requisitos de entrada se le deniega en frontera mediante resolución motivada, con información de recursos y del derecho a abogado (de oficio si procede) e intérprete desde el control (art. 26.2).

Efecto: obligación de regresar al punto de origen de inmediato. Si el regreso se retrasa más de 72 horas, la autoridad se dirige al Juez de Instrucción para que fije el lugar de internamiento, que no es penitenciario (solo se priva del derecho ambulatorio) (art. 60).

Se estampa un sello de entrada tachado con una cruz de tinta negra; los gastos de mantenimiento y regreso son del transportista. El recurso no suspende la resolución, que no agota la vía administrativa (art. 15 RD).

La detención para el regreso se comunica a la embajada o consulado y al Ministerio de Asuntos Exteriores (art. 60.4).

Desde la incoación de un expediente en que pueda proponerse la expulsión, el instructor puede acordar (art. 61): presentación periódica, residencia obligatoria, retirada del pasaporte (con resguardo), detención cautelar máx. 72 h, internamiento (con autorización judicial) u otra medida que el juez estime.

El internamiento lo acuerda el Juez de Instrucción del lugar de la detención por auto motivado, oídos interesado y Fiscal; dura lo imprescindible, máximo 60 días, y no se repite en el mismo expediente. Nunca de menores. El control del CIE corresponde al Juez de Instrucción del lugar del centro.

Los CIE son establecimientos públicos no penitenciarios con finalidad preventiva y cautelar. Derechos (62 bis): información, integridad y dignidad, asistencia médica, comunicación inmediata del ingreso, abogado, comunicaciones (restringibles solo por juez), intérprete, hijos menores en su compañía, contacto con ONG.

En el procedimiento ordinario no cabe el internamiento (art. 63 bis.3).

Preferente (art. 63; arts. 233-236 RD): 53.1.d) y f), 54.1.a) y b), 57.2, y el 53.1.a) con riesgo de incomparecencia, si se evita la expulsión o hay riesgo para el orden público. Alegaciones en 48 h, prueba en 3 días, audiencia de 48 h; sin salida voluntaria y ejecución inmediata.

Ordinario (arts. 63 bis LO; 225-232 RD): alegaciones 15 días, prueba 10-30 días, audiencia 15 días, resolución en 10 días; la expulsión fija un plazo de cumplimiento voluntario de 7 a 30 días.

Simplificado (arts. 237-239 RD): para las leves (salvo 52.c, d y e); diez días para alegar; resolución en 3 días desde la recepción del expediente; máximo 2 meses. Puede iniciarse por denuncia de agentes del CNP (por duplicado; la firma del denunciado solo acredita la recepción).

Si en un expediente por 53.1.a) o b) el extranjero acredita haber pedido antes residencia por circunstancias excepcionales, se suspende la expulsión hasta que se resuelva (art. 63.6).

Agotado el plazo voluntario, se detiene y conduce al extranjero al puesto de salida; si no se ejecuta en 72 h, se puede solicitar el internamiento (máx. 60 días).

La expulsión se ejecuta a costa del empleador sancionado por 53.2.a) o 54.1.d) o, en otro caso, del extranjero si tiene medios.

Las resoluciones de expulsión de otro Estado miembro o Schengen se ejecutan sin nuevo expediente, mediante acuerdo expreso de reconocimiento del Delegado o Subdelegado (art. 246 RD).

Se suspende la ejecución si se pide protección internacional. Con menores escolarizados a cargo, no se ejecuta hasta fin de curso (salvo que el otro progenitor resida en España).

Puede sustituirse la expulsión por la salida obligatoria en los supuestos 53.1.a) y b) si el extranjero asume el coste y está sujeto a visado (art. 245.5 RD).

Para rutas de fuera del Espacio Schengen, los transportistas deben remitir al terminar el embarque los datos de los pasajeros, que se borran en 24 horas; y comunicar los billetes de vuelta no utilizados en 48 horas desde su caducidad (art. 66).

Deben comprobar pasaportes y visados, hacerse cargo del inadmitido y transportarlo al Estado de procedencia, al que expidió su documento o a otro que garantice su admisión. Incluye el transporte desde Ceuta o Melilla.

En transporte aéreo con código compartido la responsabilidad es solidaria; con escalas, responde quien hace el último tramo (art. 18 RD). Medidas: suspensión de actividades hasta 6 meses, fianzas o inmovilización del medio (art. 251.2 RD).