Tema 12. Protección internacional, asilo, apátridas y desplazados

La Ley 12/2009, de 30 de octubre, desarrolla el art. 13.4 CE y se dicta al amparo del art. 149.1.2.ª CE (competencia exclusiva del Estado sobre el derecho de asilo). Derogó la Ley 5/1984 y entró en vigor a los veinte días de su publicación.

Estructura: seis Títulos, ocho disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cuatro finales. El Título II trata el procedimiento, el III la unidad familiar, el IV el cese y la revocación y el V los menores y vulnerables.

Objeto (art. 1): fijar los términos en que los nacionales de países no comunitarios y los apátridas pueden gozar en España de la protección internacional, que comprende el derecho de asilo y la protección subsidiaria.

Asilo (arts. 2 y 3): se reconoce al refugiado, es decir, a quien por fundados temores de persecución por raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, género, orientación sexual o identidad sexual está fuera de su país y no puede o no quiere acogerse a su protección.

Protección subsidiaria (art. 4): para quien no reúne los requisitos de refugiado pero corre un riesgo real de sufrir daños graves (art. 10): pena de muerte o riesgo de ejecución; tortura y tratos inhumanos o degradantes; amenazas graves contra la vida de civiles por violencia indiscriminada en un conflicto internacional o interno.

Contenido (art. 5): la no devolución ni expulsión y las medidas del art. 36.

Actos de persecución (art. 6): graves por su naturaleza o reiteración (en particular, violación de derechos inderogables del art. 15.2 del CEDH). Pueden ser violencia física, psíquica o sexual, medidas discriminatorias, penas desproporcionadas, denegación de tutela judicial, castigo por negarse a un servicio militar criminal y actos de naturaleza sexual contra adultos o niños.

Motivos (art. 7): raza (color, origen, grupo étnico), religión (creencias teístas, no teístas y ateas), nacionalidad (identidad cultural, étnica o lingüística), opiniones políticas y grupo social (incluye orientación sexual, identidad sexual, edad y género según el país; nunca conductas delictivas). Es indiferente que el solicitante posea realmente la característica si el perseguidor se la atribuye (art. 7.2).

Exclusión del asilo (art. 8): personas protegidas por un organismo de la ONU distinto del ACNUR; personas con derechos equivalentes a los de un nacional en su país de residencia; y quienes hayan cometido delitos contra la paz, de guerra o contra la humanidad, un delito grave fuera del país de refugio (vida, libertad, libertad sexual, integridad o patrimonio con fuerza, violencia o intimidación, o delincuencia organizada) o actos contrarios a la ONU. Se extiende a quienes inciten o participen.

Denegación del asilo (art. 9): peligro para la seguridad de España o condena firme por delito grave que convierta a la persona en una amenaza para la comunidad.

En la protección subsidiaria, la exclusión (art. 11) repite las causas del asilo y añade el peligro para la seguridad interior o exterior o para el orden público; la denegación (art. 12) coincide con la del asilo.

Agentes de persecución (art. 13): el Estado, los partidos u organizaciones que lo controlen o controlen gran parte del territorio, y agentes no estatales cuando los anteriores no puedan o no quieran proteger.

Agentes de protección (art. 14): el Estado y los partidos u organizaciones (también internacionales) que controlen el Estado o una parte considerable de su territorio.

Necesidades «in situ» (art. 15): el temor puede nacer de hechos posteriores a la salida del país; se pondera en contra que el riesgo lo haya creado expresamente el solicitante.

Tienen derecho a solicitar (art. 16) los nacionales no comunitarios y apátridas presentes en territorio español. Tienen asistencia sanitaria, asistencia jurídica gratuita (que es preceptiva en frontera, art. 21) e intérprete (art. 22 LO 4/2000). Todo el procedimiento es confidencial.

Presentación (art. 17): comparecencia personal (o por representante si hay imposibilidad física o legal, con ratificación posterior) sin demora y como máximo en un mes desde la entrada o desde los hechos. La entrada ilegal no se sanciona si la persona reúne los requisitos de protección.

Se informa al solicitante, en lengua comprensible, del procedimiento, de sus derechos y obligaciones, de la posibilidad de contactar con el ACNUR y las ONG, de las consecuencias de no colaborar y de sus prestaciones sociales.

La entrevista es siempre individual (excepcionalmente con familiares) y, si hace falta, con tratamiento diferenciado por sexo o vulnerabilidad. Por seguridad puede registrarse al solicitante y sus pertenencias, respetando su dignidad.

Derechos (art. 18.1): ser documentado; asistencia jurídica gratuita e intérprete; comunicación de la solicitud al ACNUR; suspensión de la devolución, expulsión o extradición; conocer el expediente en cualquier momento; atención sanitaria; prestaciones sociales.

Obligaciones (art. 18.2): cooperar; aportar cuanto antes los elementos de prueba; dar huellas, fotografía y, con información previa, consentir la grabación; informar del domicilio y sus cambios; comparecer cuando se le requiera.

Efectos (art. 19): no hay retorno, devolución ni expulsión hasta que se resuelva (salvo medidas cautelares por salud o seguridad públicas); se suspende la ejecución de la extradición (excepto OEDE o tribunales penales internacionales); derecho a abogado en frontera y en los CIE; si la tramitación va a superar seis meses, se informa del motivo de la demora.

No admisión en territorio (art. 20): la decide el Ministro del Interior a propuesta de la OAR. Por falta de competencia: el examen corresponde a otro Estado (Reglamento de Dublín o convenios). Por falta de requisitos: refugiado ya reconocido en un tercer Estado, tercer país seguro, solicitud reiterada o con otros datos sin hechos nuevos y nacional de la UE.

Se notifica en un mes desde la presentación. Si no se notifica, hay admisión a trámite y permanencia provisional. La no admisión produce los mismos efectos que la denegación, y si la causa aparece después de admitida la solicitud, se deniega.

Frontera (art. 21), para quien no reúne los requisitos de entrada: el Ministro del Interior puede no admitir (causas del art. 20.1) o denegar (supuestos c, d y f del art. 25.1 o alegaciones incoherentes, contradictorias, inverosímiles o insuficientes). Plazo de cuatro días desde la presentación, ampliable a diez para la denegación si el ACNUR lo pide razonadamente (supuesto f).

Reexamen: en dos días desde la notificación; suspende los efectos; lo resuelve el Ministro del Interior en dos días. Si vence cualquiera de estos plazos sin notificación, se sigue el procedimiento ordinario y se autoriza la entrada provisional.

Mientras se tramitan el reexamen, la reposición o la suspensión judicial, el solicitante permanece en las dependencias habilitadas (art. 22). Antes de resolver en frontera se da audiencia al ACNUR (art. 35.2).

Instrucción: la Oficina de Asilo y Refugio, que depende del Ministerio del Interior (art. 23.1). La CIAR es un órgano colegiado adscrito al Ministerio del Interior, con un representante de los departamentos de política exterior e interior, justicia, inmigración, acogida e igualdad (art. 23.2).

Procedimiento ordinario (art. 24): termina la instrucción, estudia la CIAR, la CIAR propone y el Ministro del Interior resuelve. A los seis meses sin notificación, la solicitud puede entenderse desestimada.

Urgencia (art. 25): la acuerda el Ministerio del Interior, de oficio o a petición del interesado, cuando la solicitud sea manifiestamente fundada, venga de personas con necesidades específicas (menores no acompañados), plantee cuestiones ajenas a la protección, venga de un país de origen seguro, se presente pasado el mes sin justificación o concurra exclusión o denegación. Los plazos se reducen a la mitad y se informa a la CIAR. Las solicitudes en un CIE siguen las reglas de frontera y, si se admiten, la urgencia.

Basta con indicios suficientes de persecución o daño grave (art. 26). Hay archivo por retirada o desistimiento presunto si el solicitante no responde en 30 días, no acude a una audiencia o no renueva la documentación (art. 27). Si no se le localiza, se notifica por portales y por los tablones de la Comisaría o la Oficina de Extranjeros y de la OAR (art. 28).

Recursos (art. 29): las resoluciones agotan la vía administrativa (si hubo reexamen, la agota la resolución que lo decide). Caben reposición potestativa y recurso contencioso-administrativo; la petición de suspensión tiene la consideración de especial urgencia (art. 135 LJCA). Si aparecen nuevos elementos probatorios, cabe la revisión.

Acogida (arts. 30-33): servicios sociales y de acogida si se carece de recursos (con reembolso si se tenían). Los presta el Ministerio competente de forma directa, mediante contratos, mediante acción concertada (hasta cuatro años prorrogables y anticipos de hasta el 50 %) o en centros subvencionados de ONG. Las condiciones de acogida pueden reducirse o retirarse por abandono del lugar asignado, recursos ocultos, resolución notificada, conductas que dañen la convivencia o fin del programa.

ACNUR (arts. 34-35): se le comunican las solicitudes; puede consultar los expedientes, asistir a las audiencias, emitir informes y visitar a los solicitantes en frontera, CIE o prisiones. Su representante es convocado a las sesiones de la CIAR; es informado inmediatamente de las solicitudes en frontera y tiene diez días para informar si la propuesta en urgencia o en admisión es desfavorable.

Efectos de la concesión (art. 36): protección contra la devolución; información en lengua comprensible; autorización de residencia y trabajo permanente; documentos de identidad y viaje (siempre al refugiado y al beneficiario de subsidiaria cuando sea necesario); acceso al empleo, la educación, la sanidad, la vivienda, la seguridad social y la integración en las mismas condiciones que los españoles; libertad de circulación; retorno voluntario; unidad familiar.

Denegación o no admisión (art. 37): retorno, devolución, expulsión, salida obligatoria o traslado al Estado responsable, salvo que el interesado reúna requisitos de estancia o residencia o se autorice su estancia o residencia por razones humanitarias.

Embajadas y Consulados (art. 38): si el solicitante no es nacional del país de la Representación y corre peligro su integridad física, el Embajador puede promover su traslado a España.

Extensión familiar (art. 40): ascendientes de primer grado dependientes, descendientes de primer grado menores (no si tienen distinta nacionalidad), cónyuge o pareja (salvo divorcio, separación legal o de hecho, distinta nacionalidad o estatuto por violencia de género del propio cónyuge), otro adulto responsable de un menor no casado y otros familiares dependientes con convivencia previa. La tramita la OAR, la estudia la CIAR y resuelve el Ministro del Interior.

Reagrupación familiar (art. 41): alternativa a la extensión, siempre aplicable si los familiares tienen distinta nacionalidad; sin requisitos de extranjería; residencia (y trabajo) de validez análoga a la del reagrupante; ejercitable una sola vez.

Cese del refugiado (art. 42): solicitud expresa; acogerse voluntariamente de nuevo a la protección de su país; recuperar voluntariamente la nacionalidad perdida; adquirir otra nacionalidad con protección; volver a establecerse en el país del que huyó; abandonar España y fijar la residencia en otro país; desaparición de las circunstancias (cambio significativo y no temporal).

Cese de la subsidiaria (art. 43): solicitud expresa, abandono de España con residencia en otro país o desaparición o cambio significativo de las circunstancias. En ambos casos el cese no impide seguir residiendo conforme a la normativa de extranjería.

Revocación (art. 44): causas de exclusión o denegación; tergiversación u omisión de hechos decisivos (documentos falsos); peligro para la seguridad de España o condena firme por delito grave con amenaza para la comunidad. Supone aplicar la normativa de extranjería y, en su caso, la expulsión, pero nunca el envío a un país de riesgo.

Procedimiento (art. 45): lo inicia la OAR, de oficio o a instancia de parte; hay información escrita, audiencia e información actualizada (por ejemplo, del ACNUR); se remite a la CIAR (que puede archivar) y resuelve el Ministro del Interior. Plazo de seis meses (si se supera, caducidad); reposición potestativa ante el Ministro del Interior y recurso contencioso.

Vulnerables (art. 46.1): menores, menores no acompañados, personas con discapacidad, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con menores, personas que hayan sufrido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia y víctimas de trata. Reciben un tratamiento diferenciado y, por razones humanitarias, puede autorizarse su permanencia conforme a la normativa de extranjería.

Menores víctimas (art. 47) de abuso, negligencia, explotación, tortura o conflictos armados: asistencia sanitaria y psicológica adecuada y asistencia cualificada.

Menores no acompañados (art. 48): se remiten a los servicios de protección de menores y se informa al Ministerio Fiscal. Si la edad es dudosa, el Fiscal dispone lo necesario para determinarla (pruebas prioritarias y urgentes); la negativa a la prueba no impide resolver. Se asegura de inmediato que su representante actúe en su nombre.

Sus solicitudes se tramitan por urgencia (art. 25.1.b). En el RD 203/1995 el menor desamparado es representado por su tutor; en el RD 865/2001 (apátridas) se encomienda a los servicios de menores de la Comunidad Autónoma y su permanencia se entiende autorizada.

Reasentamiento (DA 1.ª): el Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros del Interior y de Trabajo e Inmigración y oída la CIAR, fija cada año el número de personas. Los reasentados tienen el mismo estatuto que los refugiados.

Desplazados (DA 2.ª): se rigen por el RD 1325/2003. Formación (DA 3.ª). Gestión por las CCAA de los servicios sanitarios, educativos y sociales (DA 4.ª). Informes de las ONG incorporados a los expedientes (DA 6.ª). Ley 30/1992 supletoria (DA 7.ª). Informe anual a las Cortes (DA 8.ª).

DT 2.ª: quienes tenían autorización por razones humanitarias (art. 17.2 Ley 5/1984) pueden beneficiarse de la protección subsidiaria.

El RD 203/1995 aprobó el Reglamento de la antigua Ley 5/1984. Sigue en el código oficial en lo que no contradiga la Ley 12/2009. Su disposición adicional única creó la Oficina de Asilo y Refugio, dirigida por el Subdirector general de Asilo.

CIAR (art. 2): la preside el Director general de Procesos Electorales, Extranjería y Asilo (o el Subdirector general de Asilo). Es secretario, con voz y sin voto, el Subdirector general de Asilo. El ACNUR asiste con voz pero sin voto. Examina los expedientes, propone resoluciones, revisa los criterios de inadmisión, propone documentación, etc.

OAR (art. 3): instruye; actúa como secretaría material de la CIAR; notifica; orienta sobre servicios sociales; propone inadmisiones; da datos al ACNUR; instruye los expedientes de apatridia y de protección temporal.

Lugares de presentación (art. 4): OAR, puestos fronterizos, Oficinas de Extranjeros, Comisarías Provinciales o de distrito señaladas por Orden y Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares. La OAR comunica la solicitud al ACNUR en 24 horas (art. 6.4).

Comprobante sellado: habilita para permanecer 60 días (art. 13.1). Admitida la solicitud, se expide el documento de solicitante.

Frontera (arts. 19-21): un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía (o de la OAR) informa y facilita el formulario; el ACNUR puede informar en 24 h; el solicitante permanece hasta 72 h; el reexamen debía pedirse en 24 h (hoy son 2 días según la Ley 12/2009) y el total no podía exceder de 7 días.

Procedimiento ordinario (arts. 24-27): caducidad a los tres meses de paralización imputable al interesado; audiencia de 10 días; si el Ministro discrepa de la CIAR, eleva el expediente al Consejo de Ministros. Los refugiados pueden pedir la nacionalidad conforme al art. 22.1 CC y tienen el deber de acatar la Constitución.

Apátrida (art. 1, RD 865/2001): toda persona que no sea considerada nacional por ningún Estado conforme a su legislación y manifieste carecer de nacionalidad, según la Convención de Nueva York de 28 de septiembre de 1954.

Inicio de oficio o a instancia del interesado (siempre debe manifestar carecer de nacionalidad). La solicitud se dirige a la OAR y se presenta en Oficinas de Extranjeros, Comisarías de Policía o la OAR (art. 2).

Plazo: un mes desde la entrada (salvo estancia legal más larga o circunstancias sobrevenidas). Si la persona lleva más de un mes irregular o tiene incoada una orden de expulsión, la solicitud se presume manifiestamente infundada (art. 4).

Puede autorizarse la permanencia provisional si no hay procedimiento de expulsión o devolución. Los menores desamparados pasan a los servicios de menores de la CCAA, con comunicación al Fiscal, y su permanencia se entiende autorizada.

Instruye la OAR. Hay intérprete gratuito si se carece de medios, entrevista posible y audiencia de 15 días. La OAR propone al Ministro del Interior a través de la Dirección General de Extranjería e Inmigración, y el Ministro resuelve en 3 meses (con silencio negativo). Si se deniega, se aplica el régimen general de extranjería.

El apátrida reconocido: residencia y trabajo, tarjeta y documento de viaje de 2 años, reagrupación por el art. 17.1 LO 4/2000. La revocación (datos falsos o causas de la Convención) la decide el Consejo de Ministros. El cese automático (nacionalidad española, nacionalidad de otro Estado o documentación como apátrida por otro Estado) lo declara el Ministro del Interior. Todo se inscribe en el Registro Central de Extranjeros.

El RD 1325/2003 transpone la Directiva 2001/55/CE y regula la protección temporal en caso de afluencia masiva de desplazados de terceros países que no pueden volver en condiciones seguras.

Desplazados (art. 2): nacionales de terceros países o apátridas que han tenido que abandonar su país o han sido evacuados, en particular los que huyen de conflicto armado o violencia permanente o de violaciones sistemáticas o generalizada de derechos humanos.

Declaración (art. 4): la hace el Consejo de la UE (mediante decisión, a propuesta de la Comisión) o el Gobierno (acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta de Exteriores en evacuación o de Interior en emergencia). El acuerdo contiene como mínimo los grupos de personas, la fecha de efecto y una estimación de la magnitud.

Duración (art. 7): un año, con prórroga automática por otro año y, si persisten los motivos, un año más como máximo por acuerdo del Consejo de Ministros. Puede finalizar antes si se resuelve el conflicto.

Emergencia (art. 8): el Delegado del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración atiende las necesidades inmediatas. La OAR y la Comisaría General de Extranjería y Documentación inscriben a los afectados.

Reconocimiento individual (art. 11): lo tramita la OAR, lo propone la CIAR y resuelve el Ministro del Interior. Hay causas de denegación (art. 12) y un registro en la OAR (art. 13).

Contenido: libre circulación y residencia; permiso de residencia con renovación anual (pedido en la oficina de extranjeros o, en su defecto, la comisaría); título de viaje; trabajo; ayudas sociales; reagrupación (cónyuge o pareja, hijos menores solteros, ascendientes de primer grado dependientes). Puede pedirse el asilo, sin acumular beneficios.

Extinción: cese automático (fin del plazo, nacionalidad española, regreso voluntario expreso, renuncia expresa o traslado a otro Estado miembro); renuncia tácita si no comparece en 45 días; revocación por el Ministro del Interior a propuesta de la CIAR.

El RD 220/2022 desarrolla el capítulo III del título II de la Ley 12/2009 (sistema de acogida). El reglamento tiene 53 artículos en 5 títulos. Derogó la Orden de 13 de enero de 1989 sobre Centros de Acogida a Refugiados y se aplica también en los CETI de Ceuta y Melilla.

Destinatarios (art. 3): solicitantes y beneficiarios de protección internacional, del estatuto de apátrida o de protección temporal que carezcan de recursos (umbral: renta garantizada del Ingreso Mínimo Vital, acreditado por declaración responsable). Los casos «Dublín» pueden seguir un mes más.

Gestión: la Secretaría de Estado de Migraciones, a través de la Dirección General de Gestión del Sistema de Acogida de Protección Internacional y Temporal. La gestión es directa o indirecta (contratos, acción concertada o centros subvencionados, sin duplicar la financiación).

Itinerario (art. 11), en tres fases: valoración inicial y derivación (kits de higiene, alojamiento provisional de máximo un mes), acogida (hasta la resolución, normalmente 6 meses; +6 para vulnerables; reasentados 6 meses como máximo; escolarización en 3 meses) y autonomía (desde la salida del recurso, 6 meses; +6 para reasentados y vulnerables). Máximo total: 18 meses. Al entrar se firma un compromiso escrito.

Recursos: los centros de valoración inicial y derivación (alojamiento colectivo y estancia provisional, cerca de las zonas de mayores flujos) y los centros de acogida de protección internacional (abiertos, de alojamiento colectivo, tras la admisión a trámite, con un punto focal contra la violencia de género). Para salir temporalmente de la provincia se pide autorización (motivos laborales, médicos o familiares de primer grado).

Reducción (recursos por encima del umbral del IMV pero por debajo del importe de las prestaciones, abandono o faltas leves según el régimen disciplinario) y retirada (falta de formalización, inadmisión, denegación o desistimiento; cese o revocación; recursos superiores a las prestaciones; fin del programa; faltas graves).

Acción concertada: autorización de 2 a 4 años, prorrogable, con un máximo de 8; se excluye a quien tuvo una autorización revocada en los 5 años anteriores; resolución en 6 meses (silencio desestimatorio); reposición en 1 mes; urgencia con plazos a la mitad; pago en 30 días; anticipo de hasta el 50 %.