Tema 9. Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

La LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS) desarrolla el art. 104 CE y diseña las líneas maestras del régimen jurídico de todas las policías: estatales, autonómicas y locales.

Art. 1: la Seguridad Pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación. Participan las CCAA (según sus Estatutos y esta Ley) y las Corporaciones Locales (según la Ley de Bases de Régimen Local y esta Ley). Todas lo ejercen a través de las FCS.

Art. 2: son FCS (1) las FCSE dependientes del Gobierno de la Nación, (2) los Cuerpos de Policía de las CCAA y (3) los de las Corporaciones Locales. Nada más: la seguridad privada no es FCS.

Art. 3: principio de cooperación recíproca; la coordinación se hace a través de los órganos que crea la Ley.

Art. 4: todos deben prestar a las FCS el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos; quienes ejercen vigilancia, seguridad o custodia (públicos o privados) tienen especial obligación de auxiliar o colaborar en todo momento.

El art. 5 es el «Código Deontológico» policial (inspirado en la Declaración sobre la Policía del Consejo de Europa y en el Código de conducta de la Asamblea General de la ONU). Seis bloques: Adecuación al ordenamiento, Relaciones con la comunidad, Tratamiento de detenidos, Dedicación profesional, Secreto profesional y Responsabilidad.

1. Adecuación al ordenamiento jurídico: a) absoluto respeto a la Constitución y al ordenamiento; b) absoluta neutralidad política e imparcialidad, sin discriminación por raza, religión u opinión; c) integridad y dignidad, abstenerse de todo acto de corrupción y oponerse a él resueltamente; d) jerarquía y subordinación —la obediencia debida nunca ampara actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las Leyes—; e) colaborar con la Administración de Justicia.

2. Relaciones con la comunidad: a) impedir prácticas abusivas, arbitrarias o discriminatorias que entrañen violencia física o moral; b) trato correcto y esmerado, auxiliar y proteger, e informar cumplidamente de causas y finalidad de la intervención; c) actuar con decisión y sin demora si se trata de evitar un daño grave, inmediato e irreparable, según congruencia, oportunidad y proporcionalidad; d) armas solo ante riesgo racionalmente grave para su vida o integridad o las de terceros, o grave riesgo para la seguridad ciudadana.

3. Tratamiento de detenidos: identificarse al detener; velar por la vida e integridad física del detenido y respetar su honor y dignidad; cumplir con diligencia trámites, plazos y requisitos.

4. Dedicación profesional: total dedicación, interviniendo siempre, en cualquier tiempo y lugar, de servicio o no, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana.

5. Secreto profesional: riguroso secreto sobre lo conocido por razón o con ocasión de sus funciones; no obligación de revelar las fuentes salvo que el ejercicio de sus funciones o la Ley impongan otra cosa.

6. Responsabilidad: personal y directa, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Art. 6.1: promoción profesional, social y humana según objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad.

Art. 6.2: la formación tendrá carácter profesional y permanente; los estudios pueden convalidarse por el Ministerio de Educación; se promueve la colaboración de Universidad, Poder Judicial, Ministerio Fiscal, Fuerzas Armadas y otras instituciones.

Art. 6.3-6.5: juramento o promesa de acatamiento a la Constitución; remuneración justa (formación, incompatibilidades, movilidad, dedicación, riesgo, horarios y peculiar estructura); horario reglamentario adaptado a la función.

Art. 6.6: los puestos se proveen por mérito, capacidad y antigüedad (¡ojo, aquí sí aparece la antigüedad!).

Art. 6.7-6.9: incompatibilidad con cualquier otra actividad pública o privada (salvo las exceptuadas); prohibición absoluta de huelga y de acciones sustitutivas o concertadas; régimen disciplinario acorde con una organización jerarquizada y disciplinada.

Art. 7: en el ejercicio de sus funciones son agentes de la autoridad; si se comete atentado con armas de fuego, explosivos u otros medios de análoga peligrosidad tienen, a efectos de protección penal, consideración de autoridad. La Guardia Civil solo es fuerza armada en misiones de carácter militar.

Art. 8: competente la jurisdicción ordinaria (salvo la militar). El inciso que daba la instrucción a la Audiencia Provincial fue declarado inconstitucional por la STC 55/1990. Prisión en establecimientos ordinarios con separación. El proceso penal no impide incoar y tramitar el expediente disciplinario, pero no se resuelve hasta sentencia firme, cuyos hechos probados vinculan; las cautelares pueden prolongarse salvo la suspensión de sueldo.

Art. 9: las FCSE actúan en todo el territorio nacional y son: el Cuerpo Nacional de Policía, Instituto Armado de naturaleza civil dependiente del Ministro del Interior; y la Guardia Civil, Instituto Armado de naturaleza militar, que depende del Ministro del Interior en las funciones de esta Ley y del Ministro de Defensa en misiones militares; en guerra y estado de sitio, exclusivamente de Defensa.

Art. 10: al Ministro del Interior corresponde la administración general de la seguridad ciudadana, el mando superior de las FCSE y las relaciones con policías de otros países. Bajo su autoridad, el mando lo ejerce el Director de la Seguridad del Estado (hoy Secretaría de Estado de Seguridad), del que dependen las Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil. En cada provincia, el Gobernador Civil (hoy Subdelegado del Gobierno) ejerce el mando directo, sin perjuicio de la dependencia funcional de la Policía Judicial.

La Exposición de Motivos recuerda que el CNP nació de integrar el Cuerpo Superior de Policía y la Policía Nacional, con cuatro Escalas: Superior, Ejecutiva, Subinspección y Básica.

Art. 11.1: misión = proteger el libre ejercicio de derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, mediante nueve funciones (a-i): velar por las Leyes; auxiliar y proteger personas y bienes en peligro; vigilar edificios públicos; proteger altas personalidades; mantener y restablecer el orden; prevenir delitos; investigar delitos (g); captar y analizar datos (h); colaborar con protección civil.

Art. 11.2: el CNP actúa en capitales de provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine; la Guardia Civil, en el resto del territorio y su mar territorial.

Art. 11.3: el CNP puede ejercer en todo el territorio las funciones g) y h); la GC puede investigar en todo el territorio para sus competencias propias. En toda actuación fuera de su ámbito, cada Cuerpo da cuenta al otro.

Art. 11.4: deben actuar fuera de su ámbito por mandato judicial o fiscal o, excepcionalmente, por eficacia; lo comunican de inmediato al Gobernador civil, que puede ordenar continuar o pasar el asunto al Cuerpo competente, salvo si actúan por mandato judicial o fiscal.

Art. 11.5-11.6: en conflicto positivo o negativo, se hace cargo el Cuerpo que realizó las primeras actuaciones hasta que resuelva el Gobernador civil o instancias superiores; el Ministerio del Interior puede ordenar que un Cuerpo asuma funciones exclusivas del otro en zonas determinadas.

Art. 12.A — CNP: DNI y pasaportes; control de entrada y salida de españoles y extranjeros; extranjería, refugio y asilo, extradición, expulsión, emigración e inmigración; juego; droga; colaboración con policías extranjeras; control de la seguridad privada; las demás que le atribuya la ley.

Art. 12.B — Guardia Civil: armas y explosivos; resguardo fiscal y contrabando; tráfico interurbano; custodia de vías terrestres, costas, fronteras, puertos, aeropuertos y centros de interés; naturaleza y medio ambiente (recursos hidráulicos, caza, pesca, forestal); conducción interurbana de presos y detenidos.

Art. 12.2-3: cooperación recíproca; las dependencias de ambos Cuerpos actúan recíprocamente como oficinas de recepción y tramitación de documentos.

Arts. 13-15 — Guardia Civil: se estructura por empleos (naturaleza militar). Interior: servicios de seguridad ciudadana, retribuciones, destinos, acuartelamientos y material. Defensa e Interior conjuntamente: selección, formación, perfeccionamiento, armamento y despliegue y propuesta del Director General. Defensa: ascensos y situaciones y misiones militares. Separación del servicio: Ministro de Defensa a propuesta del de Interior. No pueden pertenecer a partidos ni sindicatos ni hacer peticiones colectivas.

La DF 6.ª no da carácter orgánico a los arts. 10, 11.2-6 y 12.1, la DA 3.ª y las disposiciones finales (salvo la 5.ª).

Los arts. 18 a 28 de la LO 2/1986 (representación colectiva, Consejo de Policía y régimen disciplinario) están derogados. Hoy rige el título XIII de la LO 9/2015, de Régimen de Personal de la Policía Nacional.

Constitución de sindicatos (art. 88): depósito de estatutos y acta fundacional en el registro especial de la Dirección General de la Policía; solo se rechazan si, requeridos, no se subsanan defectos en 10 días.

Representativos (art. 89): los que obtuvieron al menos un representante en el Consejo de Policía o el 10 % de los votos en dos escalas. Son interlocutores en las condiciones del servicio, se integran en mesas y comisiones y están legitimados para recurrir las resoluciones de los órganos de selección. Con el 10 % en una escala se reconoce un representante a efectos de ese artículo.

No representativos (art. 90): formular propuestas, elevar informes, dirigir peticiones y representar a sus afiliados.

Límites (art. 91): derechos fundamentales —especialmente honor, intimidad y propia imagen—, crédito y prestigio de las FCSE, seguridad ciudadana, secreto profesional y principios del art. 5 LO 2/1986.

Actividad sindical (art. 93): local en dependencias de más de 250 funcionarios; tablón en todas; reuniones fuera de horas de trabajo con autorización del jefe, solicitada con 72 h y notificada al menos 24 h antes; solo se deniega si el servicio puede verse afectado.

Art. 94 LO 9/2015: órgano colegiado de participación, paritario (Administración / representantes de los policías), presidido por el Ministro del Interior o persona en quien delegue. Los representantes de la Administración los designa el Ministro del Interior.

Funciones: mediación y conciliación en conflictos colectivos; derechos sindicales; condiciones del servicio (evaluación del desempeño, calendario, horarios, jornadas, vacaciones, permisos y licencias); criterios de residencia; mociones y consultas sobre estatuto profesional; planes de formación; datos de segunda actividad y jubilación por lesiones en acto de servicio; criterios generales de acción social; informe en expedientes por faltas muy graves y en todos los de representantes sindicales; informe previo de disposiciones generales.

Composición electiva: por escalas, un representante por cada 6.000 funcionarios o fracción de cada una de las cuatro escalas; facultativos computan en la Ejecutiva y técnicos en Subinspección. Mandato de 4 años, con reelección; las vacantes se cubren por el siguiente de la lista.

RD 555/2011 (régimen electoral): electores y elegibles en servicio activo, segunda actividad o suspensión no firme; voto electrónico (carné profesional o DNIe) o por correspondencia; circunscripción única. Administración electoral: Junta Electoral (paritaria; Presidencia y Secretaría de la Administración), Mesa Electoral Única (Presidente y dos Vocales por sorteo, se constituye en Madrid el día 14.º) y Comisiones de Garantía Electoral (3 miembros; la de voto por correspondencia, 6).

Plazos clave: convocatoria 55-70 días antes de expirar el mandato; elecciones 45-70 días tras su publicación; campaña 15-21 días; horario mínimo de 6 horas diurnas; voto por correo solicitado hasta 10 días antes; Consejo constituido en 15 días desde la proclamación; elecciones parciales si faltan más de 9 meses. Los plazos son naturales.

Colores de papeletas: Superior azul claro, Ejecutiva sepia, Subinspección verde claro, Básica blanco. Empate: gana el de mayor antigüedad en el Cuerpo. Sobre sin papeleta: voto en blanco válido.

Art. 29: las funciones de Policía Judicial (art. 126 CE) las ejercen las FCSE a través de las Unidades de Policía Judicial; las policías autonómicas y locales tienen carácter colaborador.

Art. 30: el Ministerio del Interior organiza las Unidades con funcionarios con formación especializada, por criterios territoriales y de especialización delictual, con carácter permanente y especial. Pueden adscribirse a Juzgados y Tribunales (oído el CGPJ) o al Ministerio Fiscal (oído el Fiscal General del Estado).

Art. 31: dependencia orgánica del Ministerio del Interior y funcional de Jueces, Tribunales o Fiscal que conozcan del asunto. Para pedir medios de Unidades orgánicas se acude por conducto del Presidente del TS, de los Presidentes de los TSJ o del Fiscal General.

Arts. 32-36: especialización en los centros de las FCSE (con jueces y fiscales) o, complementariamente, en el Centro de Estudios Judiciales; el diploma es requisito necesario. Desempeño con carácter exclusivo (sin perjuicio de prevención). No pueden ser apartados de la investigación salvo decisión o autorización del Juez o Fiscal. Son comisionados de Jueces y Fiscales. Estos dan órdenes, determinan el contenido, controlan forma y resultados e instan la potestad disciplinaria. Régimen funcionarial: el de las FCSE.

Sentido genérico (art. 1): funciones de policía judicial de todos los miembros de las FCS, cualquiera que sea su naturaleza y dependencia. Sentido estricto (art. 7): las Unidades Orgánicas del CNP y de la Guardia Civil.

Primeras diligencias (art. 4): todos practican de oficio las de prevención y aseguramiento y la custodia de efectos, dando cuenta al Juez o Fiscal. Cesan al hacerse cargo la Autoridad Judicial o Fiscal (art. 5).

Estructura (art. 9): base provincial, con secciones donde la criminalidad lo aconseje y unidades supraprovinciales por especialización.

Dependencia funcional (arts. 10-17): las instrucciones técnicas de los superiores no pueden contradecir las del Juez o Fiscal; rigurosa reserva (salvo intercambio interno en la Unidad); el Juez o Fiscal puede instar la potestad disciplinaria, practicar informaciones reservadas, informa preceptivamente si los hechos se relacionan con la investigación e insta recompensas.

Antes del proceso judicial (art. 20) dependen del Ministerio Fiscal. Abierto el proceso, el Juez se entiende directamente con el Jefe de la Unidad (art. 21). Para grupos especializados o investigaciones pluriprovinciales, por conducto del Presidente del TS, Fiscal General, AN o TSJ (art. 22).

Unidades adscritas (arts. 23-30): las asigna el Ministerio del Interior con informe favorable del CGPJ (o del Fiscal General para Fiscalías); sede en los edificios judiciales; atienden preferentemente al Juzgado y Fiscal de Guardia; su remoción exige informe preceptivo y vinculante de la Comisión Provincial; cometidos de policía científica (inspecciones oculares, levantamiento de cadáveres, recogida de pruebas, informes periciales provisionales incluso verbales...).

Comisiones de Coordinación (arts. 31-38): Nacional, presidida por el Presidente del TS y del CGPJ (reunión al menos trimestral); Provinciales, presididas por el Presidente de la Audiencia Provincial (reunión mensual).

Formación (arts. 39-45): dos fases (centros de las FCSE y Centro de Estudios Judiciales); el diploma del CEJ es imprescindible para el título y para ocupar destino en Unidades Orgánicas.

Art. 37: tres tipos de CCAA: (1) con previsión estatutaria que crean policía propia; (2) con previsión que no la crean y ejercen las funciones mediante la adscripción de Unidades del CNP (art. 47); (3) sin previsión estatutaria, mediante acuerdos de cooperación específica con el Estado.

Art. 38 — Funciones: Propias: velar por las disposiciones y órdenes de la CA; vigilancia y protección de personas, órganos, edificios y dependencias de la CA; inspección de actividades sometidas a su disciplina; coacción para la ejecución forzosa de sus actos. En colaboración con las FCSE: velar por las Leyes del Estado y los servicios públicos esenciales; Policía Judicial; vigilar espacios públicos, manifestaciones y grandes concentraciones (con prioridad autonómica). Simultáneas e indiferenciadas: conflictos privados (a requerimiento), auxilio en accidente, catástrofe o calamidad, y naturaleza y medio ambiente.

Art. 39: las CCAA coordinan a las Policías Locales: normas-marco, homogeneización (medios técnicos, uniformes, retribuciones), criterios de selección, formación, promoción y movilidad (nunca nivel inferior a graduado escolar) y Escuelas de Formación.

Arts. 40-44 — Estatuto: régimen conforme al art. 149.1.18 CE; creación, modificación y supresión previo informe del Consejo de Política de Seguridad; Institutos armados de naturaleza civil; uniforme salvo excepciones autorizadas por las Juntas de Seguridad; licencia de armas del Gobierno de la Nación; actúan solo en su territorio (salvo emergencia a requerimiento estatal o protección de autoridades autonómicas con autorización del Ministerio del Interior); mandos designados entre Jefes, Oficiales y Mandos de las FAS y FCSE, con curso homologado por Interior; selección y formación las regula cada CA.

Art. 45: mutuo auxilio e información recíproca.

Art. 46: si una CA con policía carece de medios, recaba el auxilio de las FCSE a través de las Autoridades del Estado; estas deciden el modo y las FCSE actúan bajo sus Jefes naturales. Si concurren ambos cuerpos en otros casos, dirigen los Mandos de las FCSE.

Art. 47 — Adscripción de Unidades del CNP: Unidades operativas completas; dependencia funcional de la CA y orgánica de Interior; siempre bajo sus Jefes naturales; reemplazables por iniciativa estatal, oída la CA. Financiación al 50 % con cargo a los PGE (DF 4.ª).

Art. 48 — Consejo de Política de Seguridad: preside el Ministro del Interior; Consejeros de Interior de las CCAA + igual número de representantes del Estado. Aprueba planes de coordinación, informa plantillas autonómicas (y puede fijar su máximo), aprueba directivas y recomendaciones, informa disposiciones autonómicas sobre sus policías y su creación, e informa convenios.

Art. 49 — Comité de Expertos: 8 miembros (4 + 4), los autonómicos designados anualmente; asesora y prepara asuntos: fórmulas de coordinación, acuerdos de cooperación, programas de formación y planes de actuación conjunta.

Art. 50 — Junta de Seguridad: en CCAA con policía propia, paritaria; coordina y resuelve las incidencias de colaboración.

Régimen especial: País Vasco (DF 1.ª) y Cataluña (DF 2.ª) se rigen por sus Estatutos (la Ley es supletoria para Cataluña y Navarra); se aplican directamente los arts. 5 a 8 (Cataluña además 38, 43 y 46; Navarra 43 y 46). La coordinación se hace por la Junta de Seguridad.

Art. 51: los municipios pueden crear cuerpos propios (LO 2/1986, Ley de Bases de Régimen Local y legislación autonómica). Donde no existan, sus cometidos los ejercen guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos. Actúan solo en su municipio, salvo emergencia a requerimiento; para proteger a sus autoridades fuera del término necesitan autorización del Ministerio del Interior (o de la CA con policía propia).

Art. 52: Institutos armados de naturaleza civil, con estructura jerarquizada; la excepción de uniforme la autoriza el Gobernador Civil.

Art. 53 — Funciones: a) proteger a las autoridades locales y sus edificios; b) tráfico en el casco urbano; c) atestados por accidentes en casco urbano; d) policía administrativa (ordenanzas y bandos); e) participar en Policía Judicial; f) auxilio en accidente, catástrofe o calamidad; g) diligencias de prevención en el marco de las Juntas de Seguridad; h) vigilar espacios públicos y colaborar en manifestaciones cuando sean requeridos; i) cooperar en conflictos privados a requerimiento. Las actuaciones de c) y g) se comunican a las FCSE.

En municipios de gran población y Ciudades con Estatuto, parte de los funcionarios pueden dedicarse en exclusiva al tráfico como agentes de la autoridad sin integrarse en las FCS.

Art. 54 — Junta Local de Seguridad: en municipios con policía propia; establece las formas de colaboración; la preside el Alcalde, compartida con el Gobernador civil si asiste.

DA 5.ª: municipios limítrofes de la misma CA sin recursos suficientes pueden asociarse para prestar el servicio, con autorización del Ministerio del Interior o de la CA.