Tema 14. Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana

La LO 4/2015, de 30 de marzo, sustituye a la LO 1/1992 (disposición derogatoria) y entra en vigor el 1 de julio de 2015; solo la disposición final primera (rechazo en frontera en Ceuta y Melilla) entró en vigor al día siguiente de su publicación.

Objeto (art. 1): la seguridad ciudadana es un *requisito indispensable* para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales; su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado. La Ley regula actuaciones orientadas a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos.

Ámbito (art. 2): todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias autonómicas. Quedan fuera las prescripciones sobre el buen orden de los espectáculos mediante acción administrativa ordinaria. Se aplica sin menoscabo de la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, y quedan salvaguardadas la defensa nacional y los estados de alarma, excepción y sitio.

Fines (art. 3), nueve letras: libre ejercicio de derechos y libertades; normal funcionamiento de las instituciones; seguridad y convivencia ciudadanas; respeto a las Leyes y a la paz; protección de personas y bienes con especial atención a menores y personas con discapacidad necesitadas de especial protección; pacífica utilización de vías y bienes demaniales; normalidad de los servicios básicos; prevención de delitos e infracciones; transparencia de los poderes públicos.

Principios (art. 4.1): legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, con control administrativo y jurisdiccional. Los capítulos III y V se interpretan del modo más favorable a los derechos de reunión y manifestación, expresión e información, libertad sindical y huelga. Las FCS se rigen además por el art. 5 LO 2/1986.

Intervención (art. 4.3): se justifica por una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana.

Títulos competenciales (DF 2.ª): art. 149.1.29.ª CE (seguridad pública) y, para los arts. 28 y 29 (armas y explosivos), art. 149.1.26.ª CE. Son orgánicos, entre otros, el capítulo I (salvo el art. 5), los arts. 9 y 11 y el capítulo III completo (DF 3.ª).

Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior, la preparación, dirección y ejecución de la política de seguridad ciudadana (art. 5.1).

Autoridades de la AGE (art. 5.2): Ministro del Interior; Secretario de Estado de Seguridad; titulares de órganos directivos del Ministerio con esa condición; Delegados del Gobierno en las CCAA y en Ceuta y Melilla; Subdelegados del Gobierno en las provincias y Directores Insulares.

Las autoridades autonómicas lo son si la comunidad ha asumido competencias y cuenta con policía propia (art. 5.3). Las de Ceuta y Melilla y las locales ejercen sus facultades según la LO 2/1986 y la legislación de régimen local, espectáculos y actividades clasificadas (art. 5.4).

Relaciones interadministrativas: principios de cooperación y lealtad institucional (art. 6).

Deber de colaboración (art. 7): autoridades y funcionarios deben auxiliar y, si conocen hechos que perturben gravemente la seguridad, comunicarlo inmediatamente. Los particulares pueden ser requeridos a colaborar, sobre todo en grave calamidad o catástrofe, sin riesgo personal y con derecho a indemnización. Especial deber de auxilio de la seguridad privada (empresas, detectives y personal) y especial deber de colaboración del personal de policía administrativa.

Los españoles tienen derecho a que se les expida el DNI, documento público y oficial y único con valor suficiente por sí solo para acreditar la identidad y los datos personales (art. 8.1).

Contiene fotografía y firma y los datos reglamentarios; nunca datos de raza, etnia, religión, creencias, opinión, ideología, discapacidad, orientación o identidad sexual o afiliación política o sindical (art. 8.2).

Identificación y firma electrónica: mayores de edad con plena capacidad de obrar y menores emancipados. El certificado se revoca a instancia del Ministerio del Interior, tras comunicación del Encargado del Registro Civil (art. 8.3 y DA 4.ª).

Obligatorio desde los 14 años, personal e intransferible; el titular debe mantenerlo en vigor y custodiarlo; no se le puede privar de él salvo sustitución legal por otro documento (art. 9.1).

Obligación de exhibirlo a requerimiento de la autoridad o sus agentes para los fines del art. 16.1. Pérdida o sustracción: comunicarla tan pronto como sea posible a la comisaría o puesto más próximo (art. 9.2).

Competencia exclusiva del Ministerio del Interior, ejercida por la Dirección General de la Policía, que custodia sus archivos; expedición sujeta a tasa (art. 10). Comparecencia personal obligatoria para obtenerlo (DA 3.ª).

Pasaporte (art. 11): documento público, personal, individual e intransferible que acredita, salvo prueba en contrario, la identidad y nacionalidad de los españoles fuera de España y, dentro, de los españoles no residentes.

Derecho a su expedición, salvo: condena a penas o medidas privativas de libertad no extinguidas (salvo autorización judicial); retirada acordada judicialmente; libertad vigilada con prohibición de salir del territorio (salvo autorización judicial); prohibición judicial de salida o de expedición a menores o personas con capacidad modificada.

Menores o personas sujetas a tutela: consentimiento expreso de quienes ejerzan la patria potestad o tutela o, en su defecto, del órgano judicial.

Pérdida o sustracción: dar cuenta de manera inmediata a las FCS o, en su caso, a la Representación Diplomática o Consular.

Expedición (art. 12): en España, la DGP; en el extranjero, las Representaciones Diplomáticas y Consulares; sujeta a tasa. Su régimen lo desarrolla el Gobierno a propuesta de los Ministros del Interior y de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Extranjeros (art. 13): derecho y obligación de conservar y portar su documentación de identidad y la de su situación regular; no pueden ser privados de la de origen salvo en investigaciones judiciales de carácter penal; deben exhibirla por el tiempo imprescindible, pudiendo acreditar su identidad por cualquier otro medio.

Única excepción a la comparecencia personal (DA 3.ª): pasaporte provisional en Misión diplomática u Oficina consular por enfermedad, riesgo, lejanía u otras razones análogas.

Las autoridades pueden dictar órdenes y prohibiciones mediante resolución debidamente motivada (art. 14).

Entrada en domicilio (art. 15): solo en los casos permitidos por la Constitución y las leyes. Es causa legítima evitar daños inminentes y graves en catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros casos de extrema y urgente necesidad; después se remite sin dilación el acta o atestado al juez. En edificios de organismos oficiales no hace falta el consentimiento de quien los tenga a su cargo.

Identificación (art. 16.1), en funciones de indagación y prevención delictiva y para sancionar infracciones: a) cuando haya indicios de participación en una infracción; b) cuando sea razonablemente necesario para prevenir un delito. Se puede comprobar en la vía pública, incluso a quien lleve el rostro cubierto. Principios: proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación.

Traslado a dependencias (art. 16.2): solo si no es posible identificar por ningún medio (incluida la vía telemática o telefónica) o si la persona se niega, para impedir un delito o sancionar una infracción; a los solos efectos de identificación, por el tiempo estrictamente necesario y nunca más de 6 horas. Se informa de modo inmediato y comprensible.

Libro-registro (art. 16.3): solo asientos de seguridad ciudadana (diligencias, motivos, circunstancias y duración); datos comunicables solo al juez y al Fiscal; extracto mensual al Ministerio Fiscal; cancelación de oficio a los 3 años. A la salida se entrega un volante con el tiempo, la causa y la identidad de los agentes (art. 16.4).

La resistencia o negativa a identificarse se rige por el CP, la LECrim y, en su caso, esta Ley (art. 16.5); administrativamente es infracción grave (art. 36.6).

Zonas de seguridad (art. 17.1): los agentes pueden limitar o restringir la circulación o permanencia y establecer zonas de seguridad ante una alteración de la seguridad o de la convivencia o ante indicios racionales de que pueda producirse, por el tiempo imprescindible; pueden ocupar preventivamente efectos o instrumentos para acciones ilegales.

Controles (art. 17.2): para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social, y para descubrir y detener a sus autores, cuando sea indispensable identificar personas, registrar vehículos o hacer un control superficial de efectos personales.

Comprobaciones (art. 18): en personas, bienes y vehículos para impedir que se porten armas, explosivos u objetos peligrosos, cuando haya indicios de su presencia; los ciudadanos deben colaborar. Cabe la ocupación temporal de objetos y medios de agresión, incluso de armas con licencia.

Disposiciones comunes (art. 19): estas diligencias no tienen las formalidades de la detención. Las aprehensiones constan en acta firmada por el interesado (si se niega, se deja constancia); el acta tiene presunción de veracidad salvo prueba en contrario.

Registro corporal externo (art. 20): externo y superficial, con indicios racionales. Salvo urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes: lo hace un agente del mismo sexo y, si hay que dejar a la vista partes normalmente cubiertas, en lugar reservado fuera de la vista de terceros, con constancia escrita de la diligencia, sus causas y el agente. Principios del 16.1 + injerencia mínima; información inmediata y comprensible; puede hacerse contra la voluntad del afectado con compulsión conforme a idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

Medidas extraordinarias (art. 21): cierre o desalojo de locales, prohibición del paso, evacuación de inmuebles o espacios acotados y depósito de explosivos, en emergencias y por el tiempo estrictamente necesario. Las acuerdan las autoridades, pero las pueden adoptar los agentes si la urgencia lo exige, incluso con órdenes verbales.

Emergencia: situación de riesgo sobrevenida por un evento que pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una actuación rápida.

Videocámaras (art. 22): la autoridad gubernativa y, en su caso, las FCS pueden grabar con cámaras fijas o móviles legalmente autorizadas.

Reuniones y manifestaciones (art. 23): las autoridades protegen su celebración; pueden disolverlas en los supuestos del art. 5 LO 9/1983 y disolver concentraciones de vehículos. Las medidas son graduales y proporcionadas y la disolución es el último recurso. Se avisa previamente (de forma verbal si hay urgencia), salvo alteración con armas, explosivos u objetos contundentes o peligrosos, en cuyo caso cabe actuar sin previo aviso.

Las FCS colaboran mutuamente según su Ley orgánica (art. 24).

Registro documental (art. 25): hospedaje; transporte de personas; acceso comercial a servicios telefónicos o telemáticos de uso público; comercio o reparación de objetos usados; alquiler o desguace de vehículos; compraventa de joyas y metales, preciosos o no; objetos u obras de arte; cerrajería de seguridad; centros gestores de residuos metálicos; comercio al por mayor de chatarra; venta de productos químicos peligrosos a particulares. También los titulares de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras.

Medidas de seguridad (art. 26): se pueden imponer reglamentariamente a establecimientos industriales, comerciales y de servicios y a infraestructuras críticas.

Espectáculos (art. 27): el Estado puede dictar normas de seguridad para sus edificios; las autoridades pueden prohibir o suspender ante peligro cierto o graves alteraciones; los delegados de la autoridad pueden suspenderlos previo aviso a los organizadores por máxima urgencia; los deportivos se rigen además por la ley contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte.

Armas y explosivos (arts. 28-29): la regulación corresponde al Gobierno; la intervención de armas, al Ministerio del Interior a través de la Dirección General de la Guardia Civil, que puede inspeccionar en cualquier momento. Las licencias de armas de defensa personal son restrictivas (estricta necesidad); el solicitante consiente que se recaben sus antecedentes penales. La supervisión del sector corresponde a Defensa, Interior e Industria.

Precursores de drogas y explosivos: legislación específica (DA 1.ª). Infraestructuras críticas: normativa específica y, supletoriamente, esta Ley (DA 2.ª).

La responsabilidad recae directamente en el autor (art. 30.1). Los menores de 14 años están exentos: la autoridad lo comunica al Ministerio Fiscal (art. 30.2).

Son organizadores o promotores quienes suscriben la comunicación y, aunque no la suscriban, quienes de hecho presiden o dirigen la reunión o pueden ser considerados razonablemente sus directores (art. 30.3).

Concurso de normas (art. 31.1): 1.º especialidad; 2.º consunción (el precepto más amplio absorbe); 3.º en defecto de los anteriores, el más grave. Concurso de infracciones (31.2): un solo hecho o infracción medio para otra → la que tenga mayor sanción. Lo que sirve para graduar o calificar no se sanciona aparte (31.3).

Órganos de la AGE (art. 32.1): Ministro del Interior → muy graves en grado máximo; Secretario de Estado de Seguridad → muy graves en grados medio y mínimo; Delegados del Gobierno → graves y leves. También sancionan las CCAA con competencias y los alcaldes (espacios públicos municipales o bienes locales); las ordenanzas pueden especificar o graduar, pero no crear infracciones.

Rige el principio de proporcionalidad (art. 33.1). Las multas de muy graves y graves se dividen en tres tramos de igual extensión (mínimo, medio y máximo); la de las leves se fija directamente (art. 33.3).

Por regla general se impone el grado mínimo. El grado medio procede con al menos una de estas circunstancias: reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en 2 años, declarada en resolución firme administrativa); violencia, amenaza o intimidación; rostro cubierto; utilización de menores, personas con discapacidad necesitadas de especial protección o en situación de vulnerabilidad.

Dentro de cada grado, la multa se individualiza según el riesgo, la cuantía y la trascendencia del perjuicio, la alteración de los servicios públicos, la culpabilidad, el beneficio económico y la capacidad económica del infractor.

El grado máximo solo procede cuando los hechos revistan especial gravedad justificada.

Clasificación: muy graves, graves y leves (art. 34).

Muy graves (art. 35), solo cuatro: 1) reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras de servicios básicos o sus inmediaciones, o intrusión en ellas (incluido el sobrevuelo), cuando generen riesgo para la vida o la integridad física (responden organizadores o promotores); 2) armas reglamentarias, explosivos catalogados, cartuchería o pirotecnia incumpliendo la normativa, con perjuicios muy graves; 3) espectáculos celebrados quebrantando la prohibición o suspensión; 4) haces de luz sobre pilotos o conductores de medios de transporte.

Graves (art. 36), entre otras: perturbación en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales y oficios religiosos; perturbación grave ante el Congreso, el Senado y las asambleas autonómicas aunque no estén reunidas; desórdenes y barricadas con alteración grave; obstrucción a autoridades; obstaculizar servicios de emergencia; desobediencia o resistencia no delictiva, negativa a identificarse y datos falsos; negativa a disolverse; perturbar una reunión lícita; intrusión en infraestructuras con interferencia grave; armas prohibidas o fuera de lugar habilitado aun con licencia; demanda de servicios sexuales cerca de lugares de menores o con riesgo vial; armas y explosivos sin perjuicio muy grave; obstruir inspecciones; uso indebido de uniformes o réplicas; falta de colaboración con las FCS; consumo o tenencia de drogas en lugares públicos; traslado de personas para facilitar drogas; cultivo visible; tolerancia del consumo en locales; carencia de registros; datos falsos para obtener documentación; navegación de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras; uso de imágenes de agentes que ponga en peligro su seguridad o una operación.

Leves (art. 37): reuniones que incumplen los arts. 4.2, 8, 9, 10 y 11 LO 9/1983 (responden organizadores); exhibición de objetos peligrosos con ánimo intimidatorio; incumplir restricciones de itinerario con alteraciones menores; faltas de respeto y consideración a agentes; actos contra la libertad e indemnidad sexual o exhibición obscena; haces de luz sobre agentes; ocupación de inmuebles ajenos y de la vía pública, incluida la venta ambulante no autorizada.

También: deficiencias en la conservación de la documentación de armas; irregularidades en la cumplimentación de registros; no obtener la documentación personal; negligencia en su custodia (tercera pérdida en un año); negativa a entregarla si se acordó su retirada; daños o deslucimiento de bienes públicos o privados en la vía pública; escalamiento de edificios o monumentos; remoción de vallas o encintados policiales; animales feroces sueltos o abandono de animales domésticos; consumo de alcohol en lugares públicos que perturbe gravemente la tranquilidad.

Parejas que se confunden: drogas en vía pública (grave) frente a alcohol (leve y solo si perturba gravemente); carencia de registros (grave) frente a irregularidades (leve); armas prohibidas (grave) frente a objetos peligrosos (leve); desobediencia (grave) frente a falta de respeto (leve).

Prescripción de infracciones (art. 38): leves 6 meses, graves 1 año, muy graves 2 años, desde la comisión (continuadas: desde la última; efectos permanentes: desde que cesa la situación ilícita). Se interrumpe por actuaciones notificadas al interesado (se reanuda si hay paralización de más de un mes no imputable) y por la apertura de un proceso penal.

Multas (art. 39.1): leves 100-600 €; graves 601-30.000 € (grados: 601-10.400 / 10.401-20.200 / 20.201-30.000); muy graves 30.001-600.000 € (grados: 30.001-220.000 / 220.001-410.000 / 410.001-600.000).

Accesorias (art. 39.2): retirada de armas y licencias; comiso (no si pertenecen a un tercero de buena fe); suspensión de licencias y clausura de locales en materias del capítulo IV: muy graves de 6 meses y 1 día a 2 años, graves hasta 6 meses; con reincidencia, de 2 años y 1 día a 6 años y hasta 2 años.

Prescripción de sanciones (art. 40): muy graves 3 años, graves 2, leves 1, desde el día siguiente a la firmeza administrativa; se interrumpe con el procedimiento de ejecución.

El reglamento puede especificar o graduar sin crear infracciones (art. 41). Reparación (art. 42): reposición o, si no es posible, indemnización; responsabilidad civil solidaria; por los menores de 18 no emancipados responden solidariamente padres, tutores y guardadores.

Registro Central de Infracciones (art. 43): en el Ministerio del Interior, solo para apreciar la reincidencia; asientos: datos del infractor, infracción, sanción firme, lugar y fecha, órgano. Cancelación de oficio a los 3, 2 y 1 años desde la firmeza. Las CCAA con policía propia pueden crear los suyos.

Régimen: título IX de la Ley 30/1992 con las especialidades del capítulo V (art. 44).

Non bis in idem (art. 45): no se sanciona dos veces cuando hay identidad de sujeto, hecho y fundamento. Si los hechos pueden ser delito, se pasa el tanto de culpa al juez o al Fiscal, la Administración se abstiene y se interrumpe la prescripción; después queda vinculada por los hechos probados.

Acceso a datos de otras administraciones sin consentimiento del titular; la AEAT, la TGSS y el INE (Padrón) facilitan sus ficheros (art. 46).

Medidas previas (art. 47): los agentes aprehenden cautelarmente instrumentos, dinero y productos. Ante grave riesgo, pueden adoptar las medidas del art. 49.1 (salvo la f) antes de incoar el expediente, que deben ratificarse en un máximo de 15 días.

Las actuaciones previas pueden hacerse sin el presunto responsable si es indispensable y no interrumpen la prescripción (art. 48). Medidas provisionales (art. 49): las adopta el órgano competente para resolver, nunca con carácter sancionador; los gastos corren a cargo del causante; duran como máximo la mitad del plazo de la sanción; son inmediatamente ejecutivas.

Caducidad: 1 año desde la incoación sin notificar la resolución; los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción (art. 50). Cabe recurso contencioso-administrativo (art. 51).

Valor probatorio (art. 52): las denuncias de agentes que presenciaron los hechos, ratificadas si se niegan, son base suficiente salvo prueba en contrario.

Ejecución (art. 53): la suspensión de licencias empieza al mes de la firmeza; multas en 15 días desde la firmeza y, si no, apremio; los objetos que se ordena devolver y no se recogen en un mes se destruyen.

Procedimiento abreviado (art. 54): solo para graves y leves; 15 días desde la notificación de la incoación para pagar con reducción del 50 %, con renuncia a alegaciones y terminación el día del pago; solo recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

DA 3.ª: comparecencia obligatoria para obtener el DNI y el pasaporte (excepción: pasaporte provisional en el extranjero). DA 4.ª: el Registro Civil comunica al Ministerio del Interior las resoluciones de capacidad modificada, los fallecimientos y las declaraciones de ausencia o fallecimiento.

DA 5.ª: las multas impuestas a menores por consumo o tenencia de drogas pueden suspenderse si se someten a tratamiento, rehabilitación o actividades reeducativas; si los abandonan, se ejecuta la sanción.

DA 6.ª: infraestructuras de servicios básicos (arts. 35.1 y 36.9): centrales nucleares, petroquímicas, refinerías y depósitos de combustible; puertos, aeropuertos y demás infraestructuras de transporte; suministro y distribución de agua, gas y electricidad; telecomunicaciones.

DT única: los procedimientos ya iniciados siguen la legislación anterior salvo que la nueva sea más favorable. DF 1.ª: régimen especial de Ceuta y Melilla (rechazo en frontera de quienes intentan superar los elementos de contención, respetando los derechos humanos y la protección internacional).